中國郵政是各行業主管部門中為數不多的“政企合一”機構。“政企合一”、“政資合一”是郵政體制存在的最突出問題，其他問題大多由此而産生。普遍服務業務與競爭性業務合一，這種混業經營是郵政部門不適當擴大專營業務範圍的制度性原因。專營業務範圍不適當擴大，強化了行業壟斷經營體制，不利於行業自身的發展，不利於郵政企業效率的提高；同時損害了競爭者的權益，不利於形成公平競爭的市場秩序；也縮小了消費者的選擇權。

郵政企業現代企業制度建設滯後，缺乏激勵與約束機制。同時，郵政企業內部“企業辦社會”等歷史包袱沉重，從而嚴重影響了郵政企業勞動生産率的提高，削弱了郵政企業的市場競爭力。這也是郵政系統虧損的重要原因之一。郵政監管體制存在明顯缺陷、法規不完善，缺乏科學的普遍服務補償機制。這為郵政部門通過擴大專營範圍尋求壟斷利潤以彌補虧損提供了藉口。而專營範圍的不適當擴大不利於郵政市場的開放和競爭。現行郵政體制已不能適應建立社會主義市場經濟體制的需要，必須進一步推進改革。

一、目前郵政體制存在的主要問題

（一）“政企合一”、“政資合一”

“政企合一”、“政資合一”是郵政體制存在的最突出問題，其他問題大多是由此而産生的。１９８８年在國務院機構改革中，其他行業主管部門基本實現了政企分開，但郵政部門在實施郵電分拆後，政企不分的格局卻延續下來。中國郵政成了各行業主管部門中為數不多的“政企合一”機構。

目前，國家郵政局既是政府管理郵政業務的行政機構，又是大型國有公用企業，既具有管理全國郵政企業的職能，又具有從事郵政業務經營的職能；既是郵政業的監管機構，承擔著監管全國郵政市場的職能，又是國有資産的出資人代表，具有實現國有資産保值增值的責任。例如，國家郵政局開展ＥＭＳ業務的地方就同時挂著兩塊牌子：“國家郵政局速遞局”和“中國速遞服務公司”，前者具有行政性質，後者則是企業。

“政企合一”使得郵政局在市場上既是“裁判員”又是“運動員”，不利於作為郵政局公平執政，不利於郵政企業走向市場，不利於非郵政企業與郵政企業公平競爭。

（二）普遍服務業務與競爭性業務合一，專營業務範圍過寬

提供普遍服務是世界各國政府賦予郵政部門的職責，中國郵政同樣承擔著以國家規定的用戶所能承受的統一資費，為所有公民提供普遍服務的職責。

普遍服務業務與競爭性業務是兩類不同性質的業務。普遍服務業務屬於公益性業務，一般適宜於政府提供；競爭性業務則屬於市場性業務，一般適宜於企業提供。因此，二者應按不同的核算和監管標準分拆經營。但是，我國郵政系統內普遍服務業務與競爭性業務是混業經營的。隨著社會的不斷進步，快遞、物流、報刊發行等競爭性業務越來越多，這些業務如果被納入針對普遍服務業務的專營範圍，會造成競爭性業務與普遍服務業務的衝突越來越激烈。

普遍服務業務與競爭性業務混業經營是郵政部門不適當擴大專營業務範圍的制度性原因。加之郵政專營業務的範圍是依據１９８６年出臺的《郵政法》中的規定：“信件和具有信件性質的物品的寄遞業務由郵政企業專營，但是國務院另有規定的除外”來界定的，而《郵政法》並未清晰界定“具有信件性質的物品”的具體內容，這就為郵政部門不適當擴大專營業務範圍提供了條件。

專營業務範圍不適當擴大造成了如下問題：一是強化了行業壟斷經營體制，不利於行業自身的發展，不利於郵政企業效率的提高；二是損害了競爭者的權益，不利於形成公平競爭的市場秩序；三是縮小了消費者的選擇權。

（三）郵政企業現代企業制度建設滯後

早在１９９５年原郵電部就成立了“中國郵電郵政總局”和“中國郵電電信總局”兩個企業局，它們在形式上已經成為具有法人資格的企業，並在國家工商局登記註冊。國家郵政局內部設立了中國集郵總公司、中國速遞服務公司、中國郵政廣告公司、中國郵政航空服務有限責任公司、中國郵政物流有限責任公司等企業。但郵政企業與其他國有企業一樣也存在著現代企業制度缺乏或不完善的問題，如産權不明、權責不清、公司治理結構不規範、管理不科學等。而且在其他國有企業和公用企業推進現代企業制度建設已取得明顯進展的情況下，郵政企業的現代企業制度建設是明顯滯後的。

現代企業制度建設滯後造成郵政企業人員激勵與約束機制缺乏，多勞不一定多得，人員能進不能出，幹部能上不能下，機關作風比較濃厚等。同時，郵政企業內部“企業辦社會”、富餘人員多、債務負擔重等歷史包袱也很沉重。所有這些嚴重影響了郵政企業勞動生産率的提高，削弱了郵政企業的市場競爭力。這也是郵政系統虧損的重要原因之一。

（四）郵政監管體制存在明顯缺陷、法規不完善

由於政企不分，由於郵政部門在一定程度上集行政、企業、執法、裁決和立法五種職能于一身，郵政部門對系統內郵政企業的監管因存在共同利益而難以有效實施，對系統外從事郵政服務業務或相關業務的非郵政企業的監管也因存在利益上的競爭關係而難以公正進行。總之，獨立、公正的監管機構有待建立。

８０年代出臺的《郵政法》已越來越不適應形勢發展的需要。隨著我國服務市場的進一步開放，國內外各方面力量越來越多地涉足郵政服務業務領域，市場競爭日趨激烈。如何在保證普遍服務的前提下最大限度地開放郵政市場，促進郵政市場競爭，亟待從法律上予以規範。現行《郵政法》對專營權範圍規定不夠明晰，造成郵政專營權實施不盡如人意。

（五）缺乏科學的普遍服務補償機制

政府承擔著憲法規定的“保護公民通信自由的權利”的職責，郵政代行政府職責。承擔這一普遍服務職責是造成郵政系統虧損的重要原因之一，特別是在西部邊遠地區，其業務開展越多虧損越大。如何解決普遍服務的補償問題是困擾世界各國郵政的一個難題，各國解決的方式也不盡相同，如美國採取調整資費的方法，日本等國則採取“交叉補貼”的辦法，西班牙則採取普遍服務補償基金的辦法。而我國在郵電分營之前實際上是採取內部“交叉補貼”的辦法，郵電分營後則實施了“８５３１”補貼政策，期望對郵政部門的補貼逐年減少，最終促使郵政自負盈虧。但這個政策並沒有解決郵政部門承擔普遍服務義務的補償問題。這為郵政部門通過擴大專營範圍尋求壟斷利潤以彌補虧損提供了藉口。而專營範圍的不適當擴大不利於郵政市場的開放和競爭。

二、現行郵政體制不能適應新形勢發展的需要

（一）現行郵政體制不能適應建立社會主義市場經濟體制的需要

郵政部門政企不分，政資不分，集“運動員”和“裁判員”身份于一身，不利於郵政部門及其所屬企業與非郵政企業公平競爭，不利於郵政部門公正執法。普遍服務業務與競爭性業務不分，導致郵政系統內部該補貼的部門和業務品種沒有補貼到位，而不該補貼的從事競爭性業務的部門和業務品種則享受著各種補貼和優惠政策，也不利於公平競爭。郵政部門在扭虧壓力下繼續擴大郵政專營範圍的一些舉措，難以為廣大非郵政企業所接受。２００１年１１月至２００２年９月期間發生的“快遞事件”（或“快遞風波”）和“陽光報業事件”，就是現行郵政體制不能適應公平競爭市場經濟體制需要的集中反映。

（二）現行郵政體制不能適應我國政府履行入世承諾的需要

目前，世界各國郵政體制改革的趨勢是推進政企分開，實行公司化、産權多元化（股份化），甚至民營化或私有化；通過立法，分階段縮小、甚至逐步取消郵政專營，放開郵政市場，鼓勵公平競爭；區別對待不同性質的業務，對具有公益性質的郵政普遍服務業務實行獨立核算，並對其政策性虧損由國家給予補貼，而對具有競爭性的業務（如報刊發行、國內外快遞、物流等）允許市場競爭；國有郵政企業（部門）與私營非郵政企業開展緊密的商業合作等。

我國已加入世貿組織（ＷＴＯ）和服務貿易總協定（ＧＡＴＳ），其基本原則是主體平等（國民待遇）、公平競爭、貿易自由、規則統一和透明。入世後，中國政府承諾郵政市場將逐步對外開放，外國資本可以以合資、獨資等各種方式進入中國市場。而且，中國政府在入世議定書（總則部分）承諾，中國入世時凡已對外開放的市場，在入世後不能增加新的限制。

但是，我國目前的郵政體制還存在政企不分，郵政企業與非郵政企業不能公平競爭，普遍服務業務與競爭性業務（或專營業務與非專營業務）界線不清，專營業務範圍過寬，監管規則不統一和不透明等問題。這些問題的存在使得我國的郵政體制一方面不能適應郵政體制改革的國際趨勢；另一方面也與ＷＴＯ和服務貿易總協定的基本原則相悖，不利於我們政府履行入世承諾和遵守服務貿易原則。

（三）現行郵政體制不能適應現代郵政業務和國民經濟發展的需要

隨著以私人信函和電報為主要內容的傳統郵政業務走向衰落，郵政部門不斷加大了進入快遞、物流、報刊徵訂和發行等新業務領域的力度。郵政服務業與快遞、物流、金融、廣告、商業等行業不斷走向融合。但是，我國現行郵政體制是為適應傳統郵政服務業務而設計的，主要針對的是郵政普遍服務業務，政企不分，排斥市場競爭。這種郵政體制，促使郵政部門利用普遍服務業務所享有的專營權力發展新業務，不利於郵政企業市場競爭意識的培養，不利於新興業務的發展。

政企不分的郵政體制，也已成為推進郵政上市、設立郵政儲蓄銀行和對郵政部門進行必要財政補貼的重大障礙。在政企不分的情況下，不管是按行業分拆上市，還是按區域分拆上市，或是整體上市，都不可能推進，因為政企分開、建立現代企業制度是上市的基本條件。郵政儲蓄是目前郵政部門重要的營利來源，在政企不分的情況下，郵政部門很難同意設立郵政儲蓄銀行。在政企不分、普遍服務業務和競爭性業務不分的情況下，財政部門也無法準確核定補貼的對象和數量。

而且，政企不分的郵政企業效率低下，缺乏競爭力，難以應對激烈的市場競爭。現行郵政體制排斥市場競爭，歧視非郵政企業，縮小了廣大消費者的“用郵選擇權”，影響了內外貿的發展，不利於擴大就業和促進社會穩定。

（國務院發展研究中心“中國郵政體制改革研究”課題組，課題負責人：劉世錦 馮飛，課題協調人：李佐軍，課題組成員：石耀東 李佐軍 梁仰椿 來有為，本報告執筆：李佐軍）

中國經濟時報 2003年10月14日