——中改院“中國改革形勢季度分析會”專家發言摘要

經濟發展與就業失衡問題的出路

孔涇源（國家發改委就業與收入分配司司長）：失業問題説到底有五大原因。第一是總量因素，第二是結構因素，第三是技術因素，第四是體制因素，再加一個週期因素。在開放經濟條件下，宏觀經濟問題都可能影響就業問題。就業問題有各種原因，有經濟的、政治的、社會的、城鄉的、地區的，還有行業的。一定要有針對性，從實際出發解決問題。

第一，目前下崗職工和新增勞動力，加起來有2400萬。

第二，高校畢業生今年是120萬待業。按照官方統計去年還有70萬沒有找到工作。還有中專生，成人高等教育，加在一起就是150萬，明年畢業260萬，後年畢業是340萬。

第三，農村每年新增550萬勞動力，其中有1/3左右擠到城市來，還有城鎮新增的勞動力約700萬—800萬，其中高中畢業生是200萬到300萬。

陳全生（國務院研究室司長）：對就業問題有這麼幾個觀點。一個是説中國的企業超編、機關超編、事業單位超編，這兒超編那兒超編，中國整個都超編，這是中國最基本的國情。

第二，人口的錯誤我們改不了，我們得承受著，而且還得繼續承受，承受到人口改變格局。

第三，人口是中國最大的、最寶貴的核心競爭力。不從這個角度找中國的出路是不行的。必須強化人力資源開發。

為什麼説人力資源開發這個路是正確的？中國12億7千萬人把嘴張大以後的總面積，相當於天安門廣場7.125倍，一年365天，每天3頓，這是指吃，吃的市場很大，一個漢堡包十塊錢，麥當勞進來以後，一個人吃一個，就有100億的銷售額。全世界找不到這樣大的市場，我説的這個市場僅僅是吃，吃就是柴米油鹽醬醋茶，但是吃後邊還有穿住行喝玩，為什麼外國人來？就是看中國的人口多。

全世界不能説最便宜的勞動力在中國，但是功能價格比最好，這一條必須利用好。最近我到深圳去看，比亞迪公司去年還是1.6萬人，今年就成了1.9萬人，做手機電池。剛剛成立五年的企業達到這種程度，靠什麼？就是靠勞動力和技術密集相結合。

全世界第一大鞋廠在玉源，這個鎮是12萬人，10萬人在這個鞋廠上班。一個職工在台灣是1.7萬台幣，合人民幣3800塊錢，到中國給600塊錢，勞動條件還很差，50度的高溫。我把勞動局長叫來，問他，怎麼沒有勞動保護。鎮長拽著我説，你別説這個，原來要投到這兒的4萬人的鞋廠，現在已經投到越南去了，因為越南的勞動力更便宜，只有400塊錢。你把他們説走，我們怎麼發展？

我同意用資訊化改造傳統産業，用高科技來改革傳統産業。但是有的要改造，有的還不能改造，常青産業是非常傳統的。

我們的學術界習慣用發達國家的一二三産業的比重作為參照物，和我們國家的一二三産業的比重進行對比。然後得出結論第三産業的空間大，發展的餘地很大，這是胡扯的事。我們現在是多少美元的收入？美國是多少美元的收入？你把這個道理弄清楚了再比。我們現在才80多美元，人家是幾萬美元，差別很大，不是一個等量級。

李曙光（中國政法大學研究生院副院長）：現在大家談的熱點是修憲問題。實際上是涉及到我們目前的憲法與整個社會經濟發展的一個平衡的問題。這次修憲涉及了這麼幾個問題，也可以説是幾個失衡。

一個就是小改還是大改。目前的思路實際上是小改。每一次社會經濟發展有了比較大的變動的時候，社會都提出了大動《憲法》的主張，但是反映到政治層面都是小改，這一次也不例外。我們的《憲法》已經經過四次比較相對大的修改，還做了幾次小調整，這些小調整基本上都與社會主義市場經濟相關。

保護私有財産的問題，怎麼寫進《憲法》？第一、公有財産和私有財産要同樣保護，沒有誰輕誰重的問題。第二、當公共需要時，私人財産可以徵收。第三，這種徵收必須要有一定的、充分的、及時的、預先的、公正的賠償。

還有一個是守法政府和無限政府的關係問題。在《憲法》裏面，比較突出的表現在《稅法》上。我們稅收體制在1993年做了比較大的改革，分為國家稅和地方稅，到現在卻沒有任何憲法依據。現在國家頒布的《稅法》有三部，是《稅收徵管法》、《個人所得稅法》和《外商投資企業法》，企業的所得稅法都沒有，更不用説稅收基本法。從市場經濟比較成熟的國家來看，《稅收法》都是規定在《憲法》裏面的，就是説政府在稅收上要有法律依據，稅收是政府的奶娘，可是現在的稅外收費是政府的奶娘，在稅收之外有大量的收費，搞得稅種也非常混亂，老百姓不堪重負。我們現在大量地通過政府部門規章和條例，胡亂地增費，但這次《憲法》修改沒有考慮。

另外一個比較大的失衡，就是司法改革這一塊。是檢察機構和法院的權利問題。檢察機構是司法監督機關，同時也是司法機構。從目前的司法運作來看，檢察機構應該作為政府的代言人，它是政府的律師。法院本來是第三者，仲裁人。檢察院應該作為原告或者被告當中的一方，它現在成了司法監督機構，所以法院的裁定最後有可能在檢察機構或者司法監督機構的干預下發生變化。

還有一個失衡是我們的政協，政協從中央到地方是一個龐大的組織，他沒有任何憲法依據，像類似這樣的問題，這次修憲卻採取了回避。

20年市場經濟發展很快，各種利益主體、利益集團都産生了，但是我們最應該反映這種利益衝突和新的利益關係的《憲法》，卻沒有很大的修改。這是最大的制度失衡。

民商經濟法方面，跟經濟發展的失衡非常厲害。關於市場經濟運作方面，主要涉及到市場進口、市場交易、市場的出口這三方面。現在的相關法律非常混亂。公司法需要修改，因為在中國搞公司的門檻非常高，可以説是非常不好的制度，上市、發行，都把民營經濟擋在外面了，這次要做大的修改。

跟市場經濟運作比較密切相關的交易，我們現在已經有一些法律了，像《合同法》、《證券法》，《證券法》應該分成兩方面。一方面涉及到上市發行，一方面涉及到證券交易。下一個五年立法規劃已經把《證券法》和《公司法》的修改，擱到比較重要的位置了。

關於市場秩序和市場經濟發展的失衡問題。反壟斷法的制定，市場秩序有了基本法律。但是，像鐵路、電信、民航、金融、新聞，這些行業行政壟斷仍然非常厲害。在市場運作過程中，廠商之間的合謀，經濟力量的集中，利用優勢地位對市場進行壟斷的行為非常嚴重。在市場經濟秩序中，沒有《反壟斷法》，市場的秩序是建立不起來的。這一方面的立法也納入了五年立法規劃。

國有資産是我們20年改革的重點、難點、焦點。但是現在的思路，無論從中央政府到地方政府，都把國有資産的改革集中在國有企業。實際上國有資産不僅僅是經營性的國有資産，還包括非經營性的國有資産，資源性的資産，事業單位的資源，還包括國家準入權，礦山開採權、海洋捕魚權、土地開發權。還有智慧財産權，涉及很多。我們並沒有把國有資産放在這麼一個寬廣的範圍來看。這又涉及到《國有資産法》怎麼制定的問題。目前的國資委，不是真正的國資委，它管的國資僅僅只是經營性的國有資産，非經營性的，包括資源性的，他就管不了，金融也管不了，金融資産現在還擱在財政部。五大銀行的資産到底由誰來管理？要不要成立一個金融資産管理委員會，還在爭論。

還有一個問題是制度實施的失衡。制度實施的失衡表現在四個方面。

一、司法管轄權的問題。主要是地方司法保護主義比較嚴重，都是雙重司法結構的問題。

二、《憲法》司法化的問題。我們《憲法》不能直接引用作為起訴的依據。

三、制度安排和訴訟成本。現在很多案子不考慮訴訟成本問題，不考慮當事人的成本，沒有人文關懷，給當事人增加成本，使司法機構得到利益。

四、法官素質問題。這個跟建立職業共同體有關係。職業共同體，主要從法學教育到律師、檢察官、法官，構築一個能夠向社會擴展的法律社會基石。

張曙光（天則經濟研究所理事長）：我覺得最大的失衡是經濟和政治上的失衡。中國現在經濟上自由化、市場化的過程，確實是比較快的。但是在政治上，現在有變相的收權，加上政府的自我授權，造成的問題很大。

現在政府可以把老百姓的很多權利收上去，變成政府審批你幹什麼，你才可以幹什麼，沒有得到批准的，你要幹都是非法的。孫大五的兩件事情一條是土地、荒山、荒坡，這個要政府批准，政府不批准就是違反土地法。還有民間金融是非法的，罪名就是非法集資。周圍村莊的老百姓都願意把錢給他，叫他來辦孫大五中學和事業，現在老百姓害怕的不是孫大五集團不賺錢，而是害怕政府把這個企業弄垮。但是稅務局長要20萬，他不給，就把他搞掉。有很多民間的金融活動，像浙江這些地方的民間金融活動，起了很大的作用。

農民仍然沒有在城市生存的權利，城市人也一樣，南京的摩的4萬人，下一個令全取締了。城市裏的一些小商小販要到居委會去登記，那麼多城管幹什麼？政府把人們所謀生的權力全拿去了，審查部門為了賺錢。沒有他們的批准事情就是非法的。

周為民（中央黨校《學習時報》副主編）：所謂轉型，實際上是經濟體制、政治體制、社會整個組織方式的全面轉換。有一個很重要的問題是轉型之前的社會組織方式和我們要想轉變成的社會組織方式，有完全不同的邏輯。我們要建立新的體制和社會組織方式，但我們的具體做法，沒有按照新的組織方式的內在邏輯來辦事，導致失衡。

舉一個最典型的例子。我們經常試圖用市場經濟的手段去達到舊體制、計劃經濟的目的。股票市場是市場經濟中最高級、最複雜的組織工具。但是我們卻想用它來達到一些特殊的目的。對市場經濟最高級、最複雜的組織工具，採取過去的統治經濟、命令經濟的管理辦法；在這樣一個要求要素進行最充分、最自由流動的市場上，我們不讓流動。在這樣一個要求公平競爭的市場上，我們採取壟斷，搞行政審批，甚至公開宣佈要向國有企業傾斜。一些政府官員覺得市場經濟的很多手段都可以拿來用。在用的過程中，不按照市場經濟本身的邏輯辦事，只用它來達到自己想要達到的目的。這樣的結果必然加劇失衡。

為什麼政府的很多行為不合乎邏輯呢？其中一個很大的原因是一種工程性的思維方式。經濟社會和做項目、做工程是不同的。做一個項目、做一個工程，只需要收集相關的數據資料，然後來設計，搞出圖紙，按照圖紙施工，儘管有品質控制風險，但是沒有不確定性。基本上是種瓜得瓜，種豆得豆。經濟問題、社會問題面對的是一個資訊不充分不對稱的世界，充滿著不確定性。

經過這麼多年的改革，確實有一些變化。但是還有一些變化沒有考慮到整個轉型的根本邏輯。在幹部制度上，年輕化，政府定期換屆，黨委定期換屆，形式上都是對的，但是由於根本性的東西沒有變，導致政府行為短期化更加嚴重。

劉守英（國務院發展中心農村部研究員）：中國的政治體制改革，一直是走改良的道路，我們在允許經濟體制越來越走向現代市場經濟的過程當中，衍生出了權利交換，原來是由權利控制資源，變成權利來做交易。

這幾年整個政策傾向，整個經濟的發展越來越脫離民生。誰都講土地是民生資本，但現在誰都不會追求土地的農業收益，因為已經沒有收益可談了。到了90年代以後，權利部門已經把精力投向土地的其他收益，就是説大量的資源被權利部門侵佔了。

在發展思路上如何解決好城市化和工業化的關係問題。我們現在是把資源基本上全投到城市化，因為這種城市化是政府主導的城市化。為什麼有那麼大的城市化的動力，説白了就是利用我們現在模糊的土地産權，趕緊侵犯土地，把土地據為己有，實際上是一場新的圈地運動。

中國的日子還要過下去，怎麼過？政府手中的東西還是太多，要把能夠創造生産力的資源民營化，減縮政府權利對微觀經濟的控制，這是根本出路。在經濟發展的思路上，要考慮老百姓過日子。

孫立平（清華大學人文學院教授）：在十幾年的時間裏，我國由相當平均主義的社會，變成世界上收入最不平衡的國家之一。這種不平等在城鄉之間更為明顯。國家公佈的是三點幾倍，國務院發展研究中心報告是四點幾倍，還有學者説是六倍，這在世界上是相當少見的。

這種利益失衡究竟是怎麼造成的？對這個問題的討論，更多地把它看作是收入分配製度，但收入分配製度的背後是什麼？為什麼會有這種分配製度？最基本的問題就是權利的失衡。

前幾天看《中國經濟時報》關於計程車司機的收入分析，北京計程車每個月得交公司四千到五千，車錢卻是司機出的，為什麼會出現這種情況？就因為你沒有談判的地位，甚至連談判的機會都沒有。為什麼出現1000萬農民工拿不到工資，這種利益失衡的根本原因是權利的失衡。權利失衡造成強勢群體和弱勢群體兩大社會集團。

在我們國家的制度中，缺失對窮人最基本利益的保護，富人的保護也需要制度化，富人往往通過私人庇護獲得保護。但總的來説，富人用非制度化的方式獲得保護的能力要強，弱勢群體缺少這種能力。就是説在缺乏制度性的權利均衡的情況下，存在著事實上的不均衡。面對這些問題，社會就會出現左右搖擺、模糊不清的政策。

缺乏制度化的保護，在政策左右搖擺的情況下，導致了弱勢群體的狀況不斷惡化。這又得不斷地“殺富安貧”，給窮人出出氣，導致富人沒有安全感。富人沒有安全感和窮人狀況的惡化同時存在。當然，任何社會都存在著窮人和富人兩大群體的問題。但是我國面臨著的問題之尖銳，解決問題的制度化手段之缺乏，卻是非常突出的。

在這種情況下，會形成什麼樣的社會結構和社會生活呢？尤其在經濟上，市場疲軟是必然的。美國30年代大蕭條，跟我們現在遇到的問題完全一樣。經濟社會從生活必須品的時代轉向耐用消費品的時代，但這個時代的消費動力和消費格局沒有形成，造成內需不足、市場疲軟。美國採取了兩個措施：第一，搞社會保障；第二是工人運動，爭取增加收入，邁過了這個門檻。

面對這一問題，怎麼從權利的低水準均衡走高水準均衡。強勢群體的權利要得到保護，弱勢群體的權利也要得到保護，是一個非常現實的問題。怎麼辦？就是通過立法的手段保護他們的利益。

有了平衡法律關係的法律框架，用不著“殺富濟貧”、“殺富安貧”。富人的權利也名正言順地、理直氣壯地給予保護，在這兩個保護的基礎上，形成權利的高水準均衡。利益能夠均衡是多元社會力量博弈的結果，沒有這種博弈，沒有對這種博弈的制度化保障，利益的均衡是不可能出現的。

劉福垣（國家發改委宏觀經濟研究院副院長）：我認為失衡有一定的必然性。中國的特色是什麼？中國是農民國家。儘管有高科技，有飛船，但底色沒變。底色沒變上層建築就不可能發生大的變化。在這個背景下，我們的政治激進派太急了。應該估計到人的素質。先富起來的人的心態完全是暴發戶的心態，他們不可能達到現在歐美資産階級的程度。我們現在能不能搞財産申報，能不能搞遺産稅，按理説是不成問題的。中國是大國。不成問題的問題恰恰是大問題。我們應該實事求是地對待現在的兩極分化，過急了反而加速翻車。經濟增長是手段，發展才是目的。我非常贊成十六大以全面小康為號召，要想解決“全面”二字，就得落實溫家寶總理的24字，這24字的核心是協調，挽救失衡的局面。

中國特色是什麼？中國特色就是28年計劃經濟積累的幾十萬億的國有資産，是我們走上市場經濟的基礎。中國走向市場經濟，不是一無所有，通過計劃經濟、半義務勞動、剪刀差積累了龐大的工業體系，形成了一定規模的公有資産。我們搞市場經濟改革的時候，沒有像蘇聯解體以後把國有資産量化到個人。我們保留了國有資産，在這個背景下，必須一步到位地實現以社會保障為前提的市場經濟。但現在我們沒有統一的勞動力市場，社會保障也是條塊分割的。

社會保障這個核心問題不解決，又要按市場經濟辦事，老百姓心裏沒有定心丸，使勁往銀行存款，能不失衡嗎？八次降息也不出來，為什麼？它要搞家庭保險，對社會保險沒有預期。美國佬為什麼敢消費？儲蓄率負0.2，因為吃了定心丸，納入財政預算了。我認為社會保障是政府的第一職能、社會保障問題解決了，失業的問題、就業的問題也就迎刃而解了。

現階段縮小收入差距是不可能的，要集中精力解決社會保障。不是沒有錢，是發展觀的問題。我們就盯著GDP，GDP一上去，一俊遮百醜，當然要出問題。發展的本質是人，這個定位確立了，發展的問題就好解決了。我們現在的發展出現了大問題，把增長當成發展了。這個觀念要解決，人民群眾的就業問題才能解決。

辯證地看待失衡與發展

楊啟先（中國經濟體制改革研究會副會長）：大的失衡是政治改革與經濟改革的失衡，這個失衡很難解決。但還不至於發生大量翻船，慢慢來，一步一步走。

就業失衡，城鄉失衡，分配失衡，財政失衡,都可能導致大的問題。就業失衡問題不解決，一切的問題解決不了。我覺得應該專門討論這個問題，今天會上不同意見比較多，但大家都覺得就業問題突出。但是怎麼解決這個問題？有很多不同意見，究竟是發展製造業解決還是通過發展第三産業解決，需要深入研究。

高尚全（中國經濟體制改革研究會會長）：什麼是失衡，我覺得失衡就是失去平衡，就是不平衡、不協調。在我國這樣大的變革方面，失衡是不可避免的。變革當中不可能都是協調的，通過失衡和解決失衡，才能發展，今後還會出現新的不協調，再通過改革矯正，不斷地解決矛盾。

失衡有以下幾個主要方面：城鄉的不協調，地區發展的不協調，經濟增長和社會發展不協調，經濟增長和資源環境的不協調。

造成失衡有多方面的原因，政府的職能轉換是主要原因。以經濟建設為中心變成了以GDP為中心，以GDP為中心就是搞項目，政府的官員熱衷於搞項目，政府市長成了項目的經理。搞項目使GDP上去了，GDP上去了政績也就出來了，政績出來了就有陞官的機會。

我認為經濟改革和社會改革要協調，城市改革和農村改革要協調，宏觀改革和微觀改革要協調，經濟改革和政治體制改革要協調。

遲福林（中國經濟體制改革研究會副會長、中國（海南）改革發展研究院執行院長）：“轉型與失衡”是把握我國當前改革形勢的關鍵。只有根據轉型的階段來分析失衡的根源，才能明確當前改革的重點，找到新的改革突破口。

首先，我們必須在分析“轉型、發展與失衡”三者關係的基礎上，對改革發展的全局做出基本判斷。但是，分析失衡，不能脫離特定轉型階段各種失衡現象的不可避免性，也不能忽視轉型發展對某些不平衡的客觀需要。

各位專家分析的“GDP快速增長與就業的失衡”、“經濟快速發展與消費不旺的失衡”、“經濟發展與社會發展的失衡”、“收入分配失衡”、“城鄉發展失衡”、“經濟體制改革與政治體制改革失衡”、“權利失衡”等等，可以分為“不可避免的失衡與原本可避免的失衡”，“改革進程中預期的失衡與始料未及的失衡”、“合理的失衡與不合理的失衡”、“正面作用的失衡與負面作用的失衡”等類型。當前迫切需要研究解決的失衡是那些達到臨界點、進入危險期、産生著嚴重負面影響的失衡。如果“就業失衡”、“社會發展失衡”、“城鄉發展失衡”、“收入分配失衡”等得不到及時矯正，就會危及社會穩定，嚴重影響經濟社會發展與全面建設小康社會等目標的實現。

城鄉協調發展、農村公共産品供給，尤其是農村公共衛生體系和最低社會保障制度的建設，是全面建設小康社會最迫切、也是最艱難的任務。農村醫療需要4500個億，中央財政拿不出錢。農村450億到600億的教育經費財政要不要承擔？這不僅僅是個財政安排問題，更深層次的問題是政府目標定位、是發展觀。只要在政府目標中突出社會發展目標，樹立以人為本、以社會全面進步為最終目標的發展觀，就能逐步建立起矯正這類失衡需要的包括財政制度在內的各種制度安排。

矯正“達到臨界點、進入危險期、正在産生嚴重負面影響的失衡”的前提是對這類失衡的嚴重性要有清醒的認識。矯正這類失衡的途徑在於改革。我倡議，在梳理各位專家觀點的基礎上，歸納出我們迫切需要研究解決的失衡問題，分析這類失衡的根源和危害，探討矯正它們的路徑，為通過改革逐步矯正轉型發展進程中出現的、具有嚴重負面影響的失衡提供決策參考。（下）

（中國改革論壇）

中國網 2003年9月10日