無論從哪一個角度講，農發行的改革發展都到了關鍵時刻。

９月２日，北京月壇大廈１１樓，記者從農發行掌門人何林祥的眼神中，深深感觸到了這一點。

農發行存在有其必然性

“由於中國的特殊國情，農發行作為一種政策性銀行的存在，既是現實的，也是長期的”，可能出於對外界近來有關“農發行前途未仆”、“何去何從”的回應，面對中國經濟時報記者的專訪，何林祥首先亮出了底牌。

有人指出，“隨著糧食流通體制不斷市場化進程的推進，對農發行這樣一個原來專營、專管糧棉信貸的部門來説，不管是被動的還是積極的，都必須面對未來農發行的生存空間和發展方向的問題，生存問題解決了才能解決發展問題。”“應該説，在農發行的業務範圍和職能逐漸弱化的情況下，對農村政策性金融的重新定位問題，以及職能的轉變問題，國家決策機構正越來越加強思考。”

同時還有消息稱銀監會今年下半年工作的重點之一，就是對政策性銀行業務的重新界定問題，還有農村信用社的改革問題。

但是，何林祥的理解是，在商業銀行市場化、國際化的情況下，通過政策性銀行信貸杠桿扶持農業有較大空間，具有不可替代性。

農發行自１９９４年組建以來，特別是１９９８年職能轉變以來，已成為支援國家糧棉購銷政策落實、保護廣大農民利益的重要金融工具。在落實糧棉購銷政策，做好收購資金供應和管理工作，解決了多年來困擾各級政府和廣大農民的“打白條”問題，有效保護了農民利益。１９９８～２００２年，農發行累計發放糧棉油收購貸款７６５１．３億元支援收購糧食５３６０．２億公斤，油料２４．５億公斤，棉花２６９６８萬擔。同時收購資金封閉管理，有效遏制了收購資金被擠佔挪用的勢頭，提高了收購資金的使用效率。農發行在中央銀行借款和財政補貼逐年減少，基本實現了保本微利經營，促進了貨幣政策和財政政策的實施１９９５－１９９７年平均每年收購資金借款為１５００億元左右，１９９８－２００１年平均每年降到１８０．３億元，２００２年凈還款１０８億元。通過加強經營管理，加上國家利率政策調整和財政政策的支援，農發行基本實現保本微利的經營目標。１９９７、１９９８年，中央財政對農發行的虧損補貼分別為１６０億元、１５７億元，１９９９年降至３１億元，２０００年、２００１年和２００２年分別實現賬面盈利２２．７８億元、１０．４４億元和１１．１７億元。

據此，何林祥的結論是，在國家財力有限的情況下，發揮農業政策性銀行的作用，有效彌補財政支農直接投入的不足就顯得尤為重要。尤其在中西部地區，需要農發行在支農方面發揮骨幹作用。

職能轉型尤為重要

“隨著糧棉市場化改革，農發行的職能必須進行調整；怎麼改，要及早設計；不管怎麼改，農業政策性金融存在都是必要的，但支農的方式要改革，要發揮農業發展銀行網路的功能”，據説這是國家一位高層領導人日前對農發行提出的要求。

“新的形勢要求對農發行職能定位做出新的調整”，何林祥也這樣認為，其判斷依據是，首先，糧棉購銷體制市場化改革明顯加快，在主銷區放開糧食購銷市場的基礎上，産銷平衡區大部分省份已經放開，主産區明年可能也要放開。全面放開糧食購銷市場，糧食購銷進入真正意義上的市場化階段，建立在以“三項政策”為主要內容的糧棉購銷體制基礎上的農發行單一職能也必然要隨之進行調整，充分發揮農發行現有網路、人員的作用，在更廣闊的領域里加大對“三農”的支援力度。其次，新階段我國農業和農村經濟發展面臨農業結構不合理、城鄉差距加大、農民收入增長緩慢、農産品競爭力不強等矛盾和問題。同時，國際市場變化對國內農産品市場的影響日益加大，發達國家出現增加農業補貼的新趨勢，我國農業在激烈的國際競爭中面臨嚴峻挑戰。有效解決這些問題，必須增加資金投入，加大對農業的支援和保護力度。在國家財力有限的情況下，需要借鑒國外通行做法，發揮農業政策性銀行的作用，有效彌補財政支農直接投入的不足。尤其在中西部地區，需要農發行在支農方面發揮骨幹作用。再次，隨著金融體制改革的不斷深化，國有商業銀行商業化進程加快，調整經營戰略和貸款投向，支農的選擇性增強，其經營農業政策性貸款與商業化經營目標的矛盾日益突出，近些年農村金融體系整體支農功能呈現出不斷弱化的趨勢，農村資金外流的問題非常嚴重，農業和農村信貸資金供求矛盾比較突出。在這種情況下，調整農發行職能定位，加大政策性信貸支農力度，既是進一步健全農村金融體系，強化金融支農的需要，也是促進國有商業銀行改革，進而推進整個金融體制改革的客觀要求。

“農業發展銀行除了履行好現有職能外，適當增加有關農業基礎設施、農業技改項目、生態項目也是有必要的”，在採訪的過程中，何林祥幾次談到了這一點。

據悉，國家有關部門正在按照國務院領導同志的要求，對農發行的職能調整問題進行研究，農發行的改革與發展正處在關鍵時期。對此，何林祥的態度是，一是要堅持不懈地加強收購資金封閉管理。這不僅是履行好現有職能的需要，也是推進職能調整的基礎，是實現平穩過渡的保證，不能有絲毫的放鬆。我們要充分認識到履行好現階段職能的重要性和艱巨性，高度警惕和杜絕浮躁、鬆懈情緒，扎紮實實地把現有的工作做好，防止出現管理真空，確保履行好現階段職能，為職能調整奠定基礎。二是職能調整要實行分類指導。職能調整的方案最終要由國務院確定。我們在方案的具體實施上，要針對我國區域經濟發展和金融發育狀況的不平衡性，實行分類指導，堅持一省一策，在支援範圍上要與各地的區域性特點相適應，突出支援重點，不搞一刀切。三是職能調整要循序漸進。要從糧棉流通體制改革的漸進性、農發行履行現階段職能的複雜性和艱巨性出發，與糧改的進程和機構人員的狀況相適應，分階段逐步調整到位，不能齊步走，原則上主銷區和産銷平衡區可以先行一步，做到成熟一項開辦一項，開辦一項成功一項。

五大問題需要化解

如何完善好農業發展銀行的職能，何林祥認為，最終應當化解五大問題。一是經營目標問題。農業發展銀行作為政策性銀行，執行政策是前提、是生命，必須毫不動搖。但同時也必須改變政策性銀行必然是虧損銀行的觀念，按照辦銀行的要求，講核算，講效益，做到保本經營，這是農業政策性銀行健康發展的根本保證。農業發展銀行近幾年的實踐證明，在適當的財政政策和貨幣政策的支撐下，只要加強經營管理，是可以做到保本經營的。對一些國家指定辦理而又必然發生虧損的業務，國家應建立相應的補償機制，及時彌補虧損，避免長期在農業發展銀行挂賬，促進農業發展銀行經營機制的完善。

二是執行地方政府政策問題。農業發展銀行是中央政府的銀行，必須不折不扣地執行中央政府制定的政策。同時，對地方政府遵循中央政策、根據當地農業和農村經濟發展的需要制定的區域發展政策和確定的建設項目，在地方政府落實相應風險保障措施的前提下，也應積極予以支援。

三是資金來源問題。目前，農業發展銀行的資金來源主要是人民銀行再貸款，這種單一的籌資渠道與開辦新的項目貸款業務是不相適應的。因此，必須開闢新的資金來源，建立多元化的籌資渠道。結合我國的實際，可考慮通過發行金融債券、境外籌資，以及建立農業發展基金等途徑籌措信貸資金，保證農業發展銀行有穩定的資金來源。

四是法律保障問題。應儘快制定《中國農業發展銀行條例》，通過立法，明確農業發展銀行的法律地位，規範其經營行為，保護其合法權益，促進對農業發展銀行的依法監管，保證農業發展銀行的健康發展。

五是改革目標問題。農業發展銀行作為金融企業，必須建立現代企業制度。要進一步深化管理體制和經營機制改革，努力把農業發展銀行辦成經營目標明確、治理結構科學、資産狀況良好、業務管理規範、內控機制健全、管理手段先進、具有較強政策執行能力的綜合性農業政策性銀行。（記者 姜業慶）

１９９４年農發行建行以來的信貸政策調整歷程

    １、１９９８年４月以前，國家對糧棉收購資金供應實行政府領導下的財政、企業和農發行分級分部門負責制，但在實際操作中很難落實，收購資金被擠佔挪用問題突出。

２、１９９８年，國務院實施以“三項政策、一項改革”為主要內容的糧食流通體制改革，為確保“三項政策”貫徹落實，農發行確立了以“收一斤糧棉、給一斤糧棉的款，銷一斤糧棉、收回一斤糧棉貸款本息”的信貸政策，有效遏制了收購資金被大量擠佔挪用的勢頭。

３、２０００年，國務院決定對棉花和部分地區的一些糧食品種退出保護價收購範圍，對非保護價糧棉的收購，明確了“以銷定貸、以效定貸”的信貸政策。

４、２００１年，國務院決定實行“放開銷區、保護産區、省長負責、宏觀調控”的糧改政策，針對區域放開和“糧食省長負責制”帶來一省一制的複雜情況，制定了“區別對待、分類指導”的信貸原則，對信貸政策作出更深一步調整、完善和細化。２００１年７月召開的全國棉花工作會議，明確提出了深化棉花流通體制改革的指導思想，即“一放、二分、三加強、走産業化經營的路子”，同時對棉花收購資金供應政策作出了重大調整，對開戶企業重新進行貸款資格認定，並提出農發行政策性貸款要逐步退出商品棉經營領域。

５、２００２年，有關省加大了糧改的力度，一些主産省已經放開了糧食市場。國務院領導同志對糧食主産區糧食流通體制改革十分關注，提出了加快市場化改革步伐的要求，國家有關部門也加強了對糧食主産區糧食流通體制改革有關問題和對應政策的調研。農發行按國務院領導的批示精神，牽頭就收購資金供應與管理問題進行專題調研。

中國經濟時報 2003年9月10日