編者按：鋻於各種非經濟的，以及直接涉及經濟、並對國家經濟有重大影響的突發事件時有發生，對世界經濟的發展構成威脅，各國紛紛研究制訂有關保障國家經濟安全的法律、法規。為此，中國法學會立項並成立課題組專題研究國家經濟安全保障立法問題，建議我國應對此給予高度重視。本文是由國家工商總局政研室原主任吳炯執筆完成的報告，報告對立法的必要性與可行性、該法調整的範圍和主要領域、特徵、國家經濟安全保障的監測預警系統和應急管理進行了闡述。

十五大召開時，鋻於亞洲爆發金融危機和我國發生特大洪水，曾提出“要維護國家經濟安全”問題；十六大時又提出“要十分注意維護國家經濟安全”。十六屆三中全會即將召開，完善社會主義市場經濟體制是這次會議的一項重要議程。而在複雜的國際國內環境下，保障國家經濟安全是其中應有的一個重要組成部分。面對各種非經濟的（如“非典”），以及直接涉及經濟、並對國家經濟有重大影響的突發事件（如石油危機、金融危機、恐怖事件、戰爭等），世界各國紛紛研究制訂有關保障國家經濟安全的法律、法規，我國應當也不例外。

立法的必要性與可行性

近年，認為制定《國家經濟安全保障法》很有必要，已經成為很多人的共識。主要有如下一些重要原因：

一、經濟全球化和高科技迅猛發展、電子商務的應用，各國經濟競爭與合作日益頻繁，常常你中有我、我中有你，致跨國界、跨地區、乃至全球性經濟安全問題越來越多。當今各國國家安全的重點，已經轉向經濟安全，沒有經濟安全，也就談不上國家安全，尤其是這方面往往有多米諾骨牌效應，頃刻間影響一片。

二、加入ＷＴＯ後，我國將逐漸實行全方位開放。直面激烈的國際競爭，我國既誠實履行承諾，又學習發達國家依法適用的技巧，控制競爭的負效應。

三、我國建設社會主義市場經濟體制，要發揮社會主義和市場經濟兩個優越性，是一個偉大的創舉，常面臨空前巨大的困難與壓力，但其間有很好的成功經驗，應該上升為法律。對制定國家經濟安全保障法是否可行的疑慮可以消除。

（１）、有人認為影響擴大開放，我們以為不然，社會主義市場經濟也是市場經濟，其堅持開放和自由貿易傾向是不可逆轉的，但與國家經濟安全相輔相成而絕非對立。西方發達國家，無一不是十分強調國家經濟安全，併為之制定法律。以美國為例，有關國家經濟安全法律已形成體系，除傳統地《反傾銷法》、《反補貼法》和《例外條款》，以及《保護貿易和商業免於非法限制和壟斷法》的域外管轄權和《國際投資調查法令》、《農業領域外國投資披露法令》外，還有《美國貿易法》中著名的“３０１條款”：總統被授予廣泛的權力，對影響美國商業的“不正當、不合理”的一切貿易予以限制或制裁，其“不正當”指按照國際條約不合法或與國際義務不一致；“不合理”所指不一定不合法，但使美國利益受到損害或可能受到損害。１９９７年美國會通過的《國際緊急狀態經濟權力法》進一步授權總統在緊急狀態的經濟權力。

（２）、有人認為，加入世貿組織後應多講一些規則，少講一些特色，大家定了就執行，不要保護落後。我們認為這有一定道理，但不能絕對化，真理多走一步也可能是謬誤。因為ＷＴＯ只是按成員方協議，為成員方貿易提供一個法律框架、一個談判場所及解決爭端的機制，而不是代替各成員方立法機構進行涉外立法；相反，充分考慮各方特點，才有很多雙邊談判和對發展中國家、最不發達國家不同待遇。適用ＷＴＯ規則中，完全可以根據自己特色，制定自己的法律。我國自覺遵守“與時俱進”的規則，不會容忍保護落後。

（３）、有人認為已有幾個單項應急法律，將來需要什麼再立什麼單項法律，而不需要制定《國家經濟安全保障法》，我們以為不妥。因為這個法是涉及國家經濟發展戰略的實施等方面的一大系統工程，任何單項應急法律，不可能涉及到這麼綜合性問題。只有各專項應急法律，不可能設立統一負責任的國家經濟安全機構，監控、預警並報告國家經濟整體安全形勢和提出綜合性應急舉措。國家經濟安全應急機制只有涉及金融、財稅、價格、市場、企業等各部門、各行業銜接立法，才能夠在突發事件中一呼百應，令行禁止，緊急應對，這也不是一、兩個專項應急法律能夠解決得了的。同時，如果都各自立法，各單項經濟應急法律規定有可能交叉而不一致。

法律調整的範圍和主要領域

一、概念。國家經濟安全，指國家的根本經濟利益，不會遭受突發性重大傷害。重大傷害主要如：國家經濟整體運作情況急劇惡化；國家經濟發展戰略嚴重受阻；國際競爭中的自主力、自衛力，遭遇明顯打擊；人民生産、生活受到嚴峻影響，甚至可能引發局部性或全局性經濟危機。鋻於國家經濟的不斷發展變化，經濟安全問題常較隱蔽，只在一定條件下凸顯，而一旦危機襲來，問題就會很嚴重。其中包括：

內發性安全問題。主要指國內經濟領域的安全和引發經濟安全問題的根源，發生在國內經濟運作中，如在經濟特色領域，國有資産嚴重流失，國有企業整體缺乏競爭力，不能起應有的國民經濟支柱作用；如在金融財政領域，國債風險、通貨膨脹或通貨緊縮、泡沫經濟等；

外發性安全問題。主要指涉外經濟領域的安全，和對國家經濟有重大不利影響的根源，發生在國外的不確定事件，如國際遊資和跨國公司在重要經濟領域的壟斷；涉外經濟關係的突變；重大公共衛生事件突然襲來等。

二、調整範圍。（１）、廣義範圍：國家經濟安全是國家安全的重要組成部分、沒有國家經濟安全就沒有國家安全。冷戰結束後，各國軍事重心逐漸為經濟重心所代替，尤其是經濟全球化和高科技的發展，各國經濟相互競爭和相互依存關係倍增，國家經濟安全是國家安全在經濟領域的表現。其間又分安全領域內的經濟範疇和經濟領域內的安全範疇。

安全領域內的經濟立法。主要指採取經濟措施保障國家安全的法律規定。如突發公共衛生事件應急條法中的有關經濟舉措，以及一些國家常用的經濟援助和經濟制裁等法律；

經濟領域內的安全立法。主要指保障國家經濟發展戰略目標強勁、國家經濟重要領域在市場競爭中能夠生存與發展和不受重大傷害的法律。如保障國有資産的保值增值，防範金融危機的監督預警，以及反傾銷、反補貼和非關稅壁壘、反壟斷和限制競爭等法律。

（２）、狹義範圍：國家經濟安全僅僅是經濟領域的問題，而且重點尋求經濟利益，不在乎其對國家安全的整體影響。這樣，廣義、狹義兩者面對同一事務，可能會作不同的解釋和規範。

本文所述，以廣義範圍、尤其是廣義範圍的經濟領域內安全規範為主。

三、主要領域。（１）、經濟特色領域。根據憲法需要特別注意的有兩條。一是堅持和完善基本經濟制度，發展壯大國有經濟，控制國民經濟命脈，同時各種所有制經濟在市場競爭中發揮各自優勢；二是國家允許少數人首先富起來，走共同富裕道路。

（２）、戰略資源領域。指關係國計民生、對國家經濟發展和戰略目標的實施，有重要影響的物質資源，其供給有限、需求廣泛、開發需特定條件，如水資源、糧食、石油等。戰略資源的安全標識是：國家實際擁有或能夠得到的有關資源，無論數量或品質，可以保障國家經濟安全需要。

（３）、基礎産業和製造業領域。基礎産業如電力、電信、民航、鐵路等，與本土製造業共同代表國家實業發展水準和工業競爭力，並決定在國際經濟中的地位。既是國家重要經濟利益所在，也是維護國家經濟安全的重要手段。其安全標識是：本土製造業對國民經濟的裝備程度；國內、外市場對中國製造的需求；關鍵製造業和新型工業的發展及其未來影響。

（４）、高新技術領域。改革開放以來，我國技術經濟水準和科技創新能力，都有長足進步，但仍處於較低水準，高技術含量能力缺口大，大量依賴進口，直接影響我國經濟發展的品質、效益和國家經濟安全。高科技競爭的實質是高科技人才，誰掌握了人才優勢，誰就掌握了新世紀市場競爭的制高點，使國家經濟安全不致受到傷害。其安全標識是：高新技術持續創新和自主創新能力；高新技術産業增加值比重擴大；傳統産業技術水準與國際先進水準比較；有用人材的開發與利用。

（５）、金融財政領域。大體有金融、財政、虛擬經濟三部分內容：

金融系統安全。現代金融運作，已滲入經濟生活各領域，成為各類經濟主體相互聯繫的仲介；尤其是經濟全球化和進入資訊時代，各國金融運作的相互影響，也更加凸顯，近年幾乎所有國家發生的比較大的經濟危機，都首先從金融危機開始。

財政系統安全。是國家經濟安全最重要的內涵，直接影響國家經濟運作和國家機器的生存。其安全的主要標識是：國家財政處於收、支基本平衡並穩健增長狀態；能夠支援國家經濟持續穩定地增長；債務依存度和外債償還率的可控制性；財政赤字和制度性債務積累的可逆轉。

虛擬經濟與實體經濟關係中的安全。虛擬經濟是相對獨立於實體經濟的虛擬資本的經濟活動，一般指以股票、債券、期貨、期權等有價證券形式顯示的未來預期收益。隨市場經濟的發展，貨幣資本從物質生産領域游離出來，以虛擬資本形態在金融市場營利。其發展對實體經濟總體有利，但超出過多，則成泡沫經濟，産生負效應，甚至釀成金融危機乃至經濟危機。其安全標識是：商品市場均衡；貨幣市場均衡；國際金融資産的正常運作。

（６）、國際經貿領域。指適應經濟全球化和加入世貿組織的新形勢，堅持“引進來”和“走出去”相結合，如何抓住機遇、規避風險，已必須提上日程。其安全標識是：能夠在更大範圍、更廣領域、更高層次參與國際技術經濟合作與競爭，充分利用國際國內兩個市場，優化資源配置，擴展發展空間。

（７）、生態環境領域。主要指人們藉以生存的自然環境。人類的經濟活動，産生了自身需要的産品，也産生了“三廢”，尤其是當廢棄物過多，超過了環境的自凈能力，導致植被破壞，物種危減，土地流失，資源損傷，甚至造成生存威脅。其安全標識是：對生態破壞與環境污染的有效防範；免於因環境惡化而有現實的或潛在的威脅；能夠妥善解決因環境爭端可能發生的衝突。

四、特徵。鋻於國家經濟安全對國家經濟發展戰略的保障作用，各國、各個時期的具體特徵，會有不同地發展變化，但總體趨向會是一致的，其一般特徵是：

（１）、根本性。強調保障國家根本經濟利益，如國家經濟主權、國家經濟發展空間、國家經濟戰略利益不受傷害等。這裡強調國家根本經濟利益，有關行業甚至企業風險可能涉及國家根本經濟利益，但不一定就是國家根本經濟利益，也可能完全不是。

（２）、全局性。強調國家全局經濟利益。中央和地方、部門根本經濟利益是一致的，但二者又是有區別的，代表局部利益的有關條條塊塊的經濟風險，可能傷害國家全局利益，也可能絲毫不會觸動國家全局經濟利益；局部利益要服從全局利益。

（３）、戰略性。國家經濟安全保障法圍繞國家經濟發展戰略目標的實施，有很強的戰略特徵。有時需要犧牲某些暫時利益，換取國民經濟的持久增長。

（４）、預警性。鋻於國家經濟安全突發性的隱蔽狀態，必需建立系統的監控機制，不僅能夠定期查看，而且可以及時反饋，預知國家經濟安全臨界度，並迅速提出預案和自我調整，防患于未然。使法律監控與經濟發展變化相結合，定性標識量化，增加可操作性。

（５）、應急性。即有對涉及國家經濟安全突發事件的應急處理機制。一旦國家經濟遭遇或可能遭遇重大衝擊，或發現監控顯示所要求狀態標準和參數偏離了“臨界線”，國家即可迅速作出系統的應急安排。（上篇）

國家經濟安全保障的監測預警系統

當前，我國正進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化新的發展階段，但是面對艱巨繁重的任務和很不安寧的世界，一定要增強憂患意識，居安思危，清醒地看到前進道路上的困難與風險，設立監測預警系統。

一、健全國家經濟安全監管機構。鋻於國家經濟安全的全局性、戰略性、應急性等特徵，要求必須有一個強力監管機構。現在我國有多個有關監管機構如國家安全部、國家發展和改革委員會、國家統計局，並涉及國有資産管理委員會、國防科工委、科技部、財政部、勞動和社會保障部等，每個部門都管一部分或自己的一點，不能形成合力。建議在現有基礎上，組建一個平時能常備不懈，綜合監控；應急能迅速應變，令行禁止，並可統一部隊和地方的強力監管機構——國家經濟安全事務委員會。

國家經濟安全事務委員會在中央和國務院領導下，主要任務是：（１）制定國家經濟安全戰略規劃；（２）組織實施涉及國家經濟安全威脅因素的調查研究；（３）統一協調中央和地方之間、軍隊和政府之間、部際之間涉及國家經濟安全的問題；（４）擬定國家經濟安全監測預警事項，審查和確認監測預警指標；（５）提出反威脅應急方案；（６）啟動反威脅應急措施。

國家經濟安全機構，應該橫豎涵蓋，形成網路。根據精兵簡政原則，在有關濟安全重點部門和各地方政府，設立主要由兼職人員組成的部門或地方經濟安全事務委員會。其主要任務是：（１）完成國家經濟安全事務委員會交辦的，涉及國家經濟安全威脅事項的調查研究；（２）本部門或本地區經濟安全監測指標的實際監測，尤其是超安全臨界線的及時預警；（３）啟動本部門或本地區的反威脅應急措施。

還應該有一個監測預警機構。其主要任務是：（１）監控國家經濟發展戰略的態勢；（２）制定國家經濟安全指標體系；（３）建立國家經濟安全資訊網路；（４）提出國家經濟安全預警報告；（５）建議啟動威脅應急程式。這方面現在已有部門實際承擔著大部分工作，也可繼續兼任。

二、國家經濟安全監測預警指標和事項。國家經濟安全是一大系統工程，應該用系統工程的方法建成監測事項和指標體系。

１．綜合監測指標體系和事項。最能凸顯國民經濟運作態勢的一些指標，如經濟增長率、失業人數、財政赤字、債務償還能力、央行資本金充實率、通貨膨脹或通貨緊縮、國有資産使用效率、利率和匯率等。易對國家經濟安全構成威脅的經濟制裁、重大傾銷或兼併、以經濟要求為目的的社會動蕩，及其他必須有國家關注的突發事件等。

２．有關部門監測指標和事項。除根據本法調整範圍進行一般性監測外，還可根據各時期國內外經濟發展變化，確定各時期的監測重點。當前重點，如財政領域：財政收支和赤字、外債和外債結構、外債償付能力、貨幣投放量、通貨膨脹或通貨緊縮；國有財産的增減或虧損、國有企業規模和市場影響力、競爭力。金融領域：如貨幣市場的本幣匯率、幣值、儲蓄與貸款；資本市場的國際投資和遊資、上市公司股權結構、股市股指；金融機構的資本充足率、不良債權和虧損、利率，及金融衍生品交易；高科技領域：高科技人才、關鍵性前沿技術、科技發展與國外差距、新技術新材料新工藝佔有及保護情況、我國高科技私密性的保護；國際經貿領域：我國經濟關鍵部門對外依存度、傾銷與反傾銷、我國商品的發展空間、外國資本的進入情況，以及人口、失業人數和收入分配差距、因經濟目的引發社會動蕩的可能性、戰略資源、生態環境領域的重要指標，和其中必須即時解決的重大個案事項等。

３．國家經濟安全預警臨界線的確定。國家經濟安全態勢的監測機制，除定期報告制度外，更主要的是：發現可能凸顯的危險，預先提出警報。因此，需要對國家經濟安全態勢的分界，即預警臨界線有一個明確的界定。但其實很難準確界定，只能有一個一定時期的適用界線。當前業界一般認為：

１國家經濟安全態勢。可分四類。

安全。指國內經濟關鍵領域整體運作良好；國際經濟關係正常發展，引進來、走出去同樣比較理想；國家有備無患。

潛在非安全。指國內經濟有關鍵領域存在一定隱患，或在國際市場競爭與合作中存在一般性問題，處理不好，也許發展成顯在非安全；但一般能夠處理好而化解。

顯在非安全。指國家經濟安全明顯存在一定威脅，可能是內發性威脅，可能是外發性威脅，也可能二者都有，但是還可以爭取向好的方向發展。

威脅。指國家經濟安全已經受到威脅，有可能形成危機。但局部經濟受到威脅，不等於整體經濟一定有發展成危機的走向；同樣，為保障國家經濟整體安全，有時不能過分強調局部沒有任何威脅。威脅又可有：緊急威脅，即通過監測預警發出威脅信號後，難以消除的重大態勢；突發威脅，即來自境內外不可預測事件，對國家經濟安全造成或可能造成的重大威脅。

２臨界指標和事項。需要根據大量數據，進行定量分析，並從中找出“度”以定性。同時需要根據歷史邏輯推演、現代經濟發展最新趨向及國內外有關案例，和工作者精湛的業務能力，確認國家經濟安全臨界線指標和事項。我國當前一般認為國家經濟增長幅度，不要低於７％；城鎮登記失業率不要超過４．５％；外債餘額不超過當年ＧＮＰ的１５％；償債率不超過當年外匯總收入的１０％；債務率不超過當年外匯總收入的１００％；對利用外資品質、傾銷與反傾銷等事項已予關注。同時，有些發達國家甚至對凡涉及本國經濟發展的“不合法”或“不合理”的事項都予關注。這些都是很好的經驗，可以逐步規範化。

三、國家經濟威脅應急預案。國家經濟安全事務委員會及有關部門、地區，對有關經濟運作態勢要定期提出監測報告；當凸顯威脅臨界度或突發事件時，立即提出預警及應急預案，在第一時間內，不得遲于一天。應急預案應該包括以下建議：如此次應急指揮部的組成和有關部門職責，應急監測與預警指標或事項，啟動應急程式後資訊的收集、分析、報告、通報制度，初步應急舉措，應急管理有關專業隊伍的建設和培訓等。

國家經濟安全保障法的應急管理

一、反威脅應急程式的啟動。

１．國家經濟安全事務委員會緊急會議。當國家經濟安全凸顯臨界預警時，國家經濟安全事務委員會應立即召開緊急會議，對經濟運作態勢進行評估，判斷遭遇威脅的類型，提出是否啟動應急預案和反威脅措施的建議。國務院認為必要時，可以向全國人大提議對有關部門、地區乃至全國發佈經濟緊急動員令；並根據情勢，建立報告和資訊發佈制度，統一指揮；建立反威脅舉報制度，公佈統一的反威脅事件報告、舉報地點、受理單位名稱、電話。

２．國家經濟安全應急指揮部成立。根據此次應急事件涉及的重點領域，國務院在國家經濟安全事務委員會基礎上成立應急指揮部（含國務院有關部門和軍隊有關部門），負責對此次應急事件的統一指揮。涉及的有關部門，在各自職責範圍內，作好應急處理有關工作。必要時有關省、自治區、直轄市人民政府成立地方應急處理指揮部，由地方人民政府主要領導人擔任總指揮，負責指揮本地區經濟安全應急處理工作。

３．反威脅應急措施。根據此次應急需要，迅速調整和制定有關政策、法規，明確一定時期加重行政強制性力度；調整財政收支和應急支付能力，增加央行信用；調整貨幣投放量、調整利率和匯率、進行價格干預，緩解市場風險；調整戰略資源供給和投放量，增強本土適應能力；限制和禁止不合格投資者的進入，限制或禁止某些商品的生産經營，並依法限制或禁止某些商品的進出口，增強抗風險能力；徵用物資和財産，調撥物資和人員，恢復市場秩序等一切有利於反威脅、保障國家經濟安全的措施。

４．反威脅措施的執行與解除。

反威脅措施的執行。國家經濟安全應急指揮部及有關工作人員，應該持證上崗，並在執行任務時，向當事人講明原因、程式及後果；當事人拒不執行的，執行機關可以強制執行。徵用物資和財産時，應有當事人在場，雙方共同清點、登錄，其後或返還或給予適當補償；調撥物資、人員，都要清楚而有手續，並給予適當補償；反威脅應急期間，任何機關、團體、企事業單位或個人，不得假借反危機應急名義或態勢，妨礙國家經濟安全威脅化解或侵犯任何組織和各人合法權利。

反威脅措施的解除。國家經濟安全應急指揮部認為，實施反威脅措施已見成效，經濟安全威脅始發領域傷害開始修復。國內經濟關鍵領域和重要相關領域態勢看好，短期不會再逆轉；國際經濟領域傷害或不利因素已經化解或滅失；多種指標監測顯示，國家經濟安全警戒線經受風雨，重新由威脅轉為顯在非安全、潛在非安全，終至於安全。國家經濟安全事務委員會根據應急指揮部報告，召開全體會議，進一步對國家經濟運作態勢進行評估，判斷威脅化解或滅失的可信度，今後國家經濟安全走向，並報經批准，由國務院發佈反威脅應急措施解除命令。國家經濟運作恢復正常。

二、應急法律責任。國家經濟安全威脅緊急應對，需要迅速制定相關法律，並且較平時立法有很大突破。主要如：

１．凸顯反威脅的國家強制力。我國實行社會主市場義經濟體制，憲法雖然賦予國家機關一定強制力，但政府比較注意能夠找市場的儘量找市場，企業有自主經營權、市場有償服務、自由買賣，尤其是全面提高對外開放水準。非常時期則不行，如“非典”突然襲來也好、亞洲金融危機也好，都有多米諾骨牌效應，頃刻間影響社會經濟穩定，甚至國家人民生死存亡。必須有強力地統一指揮，突出行政首長負責制。

２．法律責任從嚴從重。鋻於國家經濟安全遭遇威脅，經濟運作正處於一個很艱難的非常時期，特別需要全社會一致行動，否則對反威脅的不利影響，也會比平時加倍。如有關國家機關工作人員失職、瀆職，致反威脅不利；非法編造、傳播虛假資訊，擠兌、搶購、擾亂社會秩序，借機鬧事的；為牟取暴利，壟斷貨源，囤積居奇，哄抬物價，生産、銷售假冒偽劣抗災商品的；都屬嚴重犯罪，當然需要從嚴處分。

３．獎勵與懲罰並用。反威脅應急中，任何組織或個人，對保障國家經濟安全重大積極影響的，應該給予獎勵。如提供重要資訊；提出反威脅對策；在實施反威脅措施中，有重大功效的；捐贈金錢或物資，有突出善意表現的等等，視其功勞大小，給予獎勵；對妨礙反威脅緊急措施執行的予以處罰，構成犯罪的，追究法律責任。

三、國家主要領導人（主席、總理）的緊急應對權。鋻於涉及國家經濟安全突發事件往往來勢兇猛，市場態勢瞬息萬變，不容許層迭研討，貽誤時機。所以一些國家都依法授予國家主要人（如總統、總理），緊急應對權。這點我國應該學習國外行之有效的經驗，通過特別立法，授予國家主要領導人（主席、總理）在涉及國家經濟安全威脅或突發事件時，有緊急應對權力，可以審時度勢、當機立斷，不須走各種形式程式，並由國家經濟安全事務委員會執行。（吳炯）

中國經濟時報 2003年9月9日