現階段我國農地徵用，按照《土地管理法》（１９９８）的規定，其補助費用包括土地補償費、安置補助費和地上附著物補償費。其中，地上附著物補償費，無論在理論上還是在實際上都不存在難題，而土地補償費、安置補助費都大有文章可做，其核心問題在於公正。

關於土地的公正補償問題

對於土地的補償，要做到項目公正、數額公正。就項目而言，要劃分為土地本身補償和恢復生産補償兩大類，分別進行補償。

如何確定土地本身的補償才算公正？在不存在農地市場，缺乏農地市價的情況下，最為簡便而準確的辦法，莫過於純收入資本化法。其具體辦法是：從土地被徵用前３年平均每畝年産值中減去生産費求得每畝年純收入，然後除以普通存款利率，其得數即為被徵用土地的影子價格。被徵用土地的單位，如果將這筆價款存入銀行，則每年所得到的利息便與每畝年純收入相等。當然，也可將影子價格折合為若干年的畝産值，但是，如果事先規定一個固定的倍數，卻是缺乏根據的。

然而，這樣還只能補償土地本身的所值。實際上，從土地被徵用到恢復原收入規模的生産期間所發生的一切費用，都應當包括在土地補償費之內。主要包括：因土地被佔而停産所造成的損失；將荒地培為熟地的耗費；變換新生産項目而新增的初始投資；等等。凡此種種，都需要經過權威性的評估機構予以科學評定。

總之，只有既對土地本身的所值予以充分補償，又對恢復生産的費用予以充分補償，才能夠稱得上是全面的、真正的公正補償。

關於失地農民的公正補償問題

對於每一個失去承包土地的、需要安置的農民的安置補償，究竟如何確定才算公正？固然，無論如何計算，最終都可通過相當於該土地被徵用前３年平均産值的若干倍數來表達，但是，事先規定其固定的倍數，卻是有失公正的。實際上，每個農業人口的安置補助費，內容非常複雜，各種費用因地、因時、因人、因條件而異，根本無法事先確定一個定額或限額。

安置補助費至少應當包括這樣幾個項目：轉業費（如轉業培訓費、新項目生産資料購置費等）、社會保險費、養老保險費、醫療保險費、學齡兒童教育保險費等。簡言之，安置補助費的項目、金額應當能夠保障失地農民在生産、生活、教育等方面，不僅保持原來的水準，而且更加有保障。只有做到這一點，才能夠稱得上是真正公正的。——他們因國家徵地而失去了衣食之源、生存之本，國家理應使他們獲得充分的補償。從而，此種補償與其説是經濟性的，不如説是社會性的。

此外，對土地的補償與對失地農民的補償接受者不同，前者為農村集體經濟，後者為失地農民，所以二者不可相加而在總額上加以控制。

關於農地轉非中“漲價歸公”的公正性

這裡所説的“漲價歸公”是借用孫中山先生的“平均地權”思想中的一個概念。孫中山的平均地權的具體步驟，經後人高度概括為“規定地價，照價徵稅，照價收買，漲價歸公”。其中“漲價歸公”是指，報價之後地價上漲時，國家通過土地增值稅將上漲部分收歸國有。孫中山在闡述“漲價歸公”的理由時指出：“土地價值之增加，咸受社會進步之影響，……應歸社會公有，庶合於社會經濟之真理”。“地價高漲，是由於社會改良和工商進步。……這種進步和改良的功勞，還是由眾人的力量經營而來的，……所漲高的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有。”這種“漲價歸公”的思想，也適用於土地徵用。台灣著名土地經濟學家林英彥教授指出：“站在人民的立場來説，土地被徵收，當然是補償越多越受歡迎，但就平均地權的理論來説，以市價補償不見得合理”。“目前之土地市價，除了土地所有人申報而應歸其個人所有的地價以外，尚包含龐大的自然增值額，這是應當屬於社會全體的。所以，如果按照市價補償，那無異將自然增值部分也視為個人財産來予補償，其不合理之情形至為明顯。”

其實，孫中山的“漲價歸公”思想，也是有其淵源的。英國經濟學家約·斯·穆勒（１８０６—１８７３）早就主張，把土地自然增長的價值收歸公有，即凡不是由於土地改良而增加的價值一律歸公。美國經濟學家亨利·喬治（１８３７—１８９７）則對此有進一步的發展。他在《進步與貧困》一書中明確指出：“土地價值不表示生産的報酬，……它在任何情況下都不是佔有土地者個人創造的；而是由社會發展創造的。因此，社會可以把它全部拿過來。”

由以上所引用的論述，也許能夠從基本理論上説明，為什麼要實行“漲價歸公”。下面不妨在此基礎上對於土地增值及其公正分配問題作進一步的闡述。

土地增值可區分為自力增值和外力增值。其中，自力增值是指，土地所有者或使用者自行對土地進行投資、投勞，改善土地的物理、化學、生物、地質性狀，改善或增加土地附屬物，從而使土地增值，其成果由土地所有者、使用者自享，這是勿庸置疑的。

土地的外力增值則是指，土地所有者、使用者以外的社會性投資（包括國家、公私單位等的投資）對於該地産生的輻射作用而使其增值。這種社會性投資主要包括基礎設施性的建設，如幹線交通設施（如鐵路、公路、航運、航空等）、能源設施（如火力、水力、原子能電站等）、通訊設施、環保設施等等，以及大中小城市的綜合性建設等。凡此種種都是國家、地方各級政府、公私單位長期投資積累的成果。它們對於農業生産的作用，通常是微弱的甚至是微不足道的。然而，它們對於非農業部門，尤其是對於大中小城市中的各行各業以及其職工、居民等，卻是作用巨大的。因此，當土地作為耕地時，這些基礎設施對於它的作用便是微弱的甚至是微不足道的，從而對於農地價格的影響也是極其微弱的。然而，土地由農轉非之後，地上的工、商、交、文、教等等行業的生産、經營、生活等等活動，便會與非農性基礎設施發生緊密的聯繫，使其對於地價的作用突出地顯示出來。——其結果便是土地農轉非之後的巨大增值。

概括而言，農地轉非之後的土地增值為自然增值；此種增值的投資，來源於整個社會。從而，體現此種增值的地價增長，從原則上來説，應當歸社會所有而不應當歸原農地所有者所有，也不應當歸農轉非之後的土地使用者所有，否則，皆有失于社會公正。

以上是從理論上而言，如果是從政策上而言，國家對於農民、農村集體經濟予以一定程度的照顧或做出一定程度的讓步，往往也是不難理解的。不過，後者並不意味著理論上的變通。換言之，關於土地自然增值及其分配的理論，並不因政策上的變通而隨之變通。

（作者周誠：中國人民大學農業經濟係）

中國經濟時報 2003年9月2日