不斷完善宏觀調控

財政部財政科學研究所 賈康 馮俏彬

市場經濟在實現經濟高效率的同時，也存在著其自身難以克服的不足，即通常所説的“市場失靈”或“市場缺陷”，主要有：（1）不能有效抑制經濟運作週期性波動引起的不穩定，以及某些産品價格的劇烈升降引起的社會性不良影響（如某些農副産品價格在不同年度大起大落所帶來的問題）；（2）不能有效提供公共産品、公共服務和解決“外部性”問題（如生態環境保護、社會治安等方面的問題不可能依靠市場本身解決）；（3）不能有效調節地區之間、社會成員之間的收入分配差距；（4）不能有效抑制與排除假冒偽劣産品和不良産品（如市場不會自動清除假冒名牌産品和盜版書籍音像製品、色情産品等）；（5）不能有效解決後進國家的趕超問題。因此，從政府與市場互補的角度出發，在發揮市場配置資源的基礎性作用的同時，還必須實行必要的國家宏觀調控。除此之外，基於我國的特殊國情和現代化發展戰略，我國的宏觀調控還應有其獨特之處。首先，由於特定的自然地理和氣候條件，我國各類自然災害頻發。要滿足這樣一個大國抗禦自然災害的公共需要，客觀上要求有一個強勢的中央政府，以有效地動員全社會的力量和集結各方的資源。其次，經過20多年的改革開放，我國綜合國力顯著提高，但人口多、底子薄，作為世界上最大的二元經濟體的特點並未根本改變，而經濟全球化、資訊化浪潮中激烈的國際競爭，又不容許我們坐等市場經濟慢慢發育成熟和完全依賴市場平均利潤率調節的緩慢自然過程來解決結構優化與升級問題，而必須合理地加入政府的積極規劃、引導和必要的政策傾斜，以實現後來居上。

從廣義的角度看，在計劃經濟體制下也存在宏觀調控，但其特徵是以無所不包的指令性計劃形式實行政府對企業的直接調控。在社會主義市場經濟體制下，政府實施以間接調控為主的宏觀調控與管理，其政策工具主要是財政政策和貨幣政策。景氣調節、發展規劃、産業政策、區域政策、收入分配政策等，一般都需要通過財政、貨幣政策的操作來實施。針對某種具體問題，應當採用哪些政策工具的組合和如何設計其操作方案，需要不斷摸索和總結經驗，逐步提高調控水準。但基本的原則和要領是，通過綜合運用各類經濟杠桿、調節各种經濟參數，來規範地調節市場上諸種生産要素的價格信號，再由市場信號引導微觀市場主體（企業）的生産經營行為，從而達到政府的調控意圖。這種模式是能夠使市場機制的潛力和千千萬萬市場主體的聰明才智充分發揮的模式。無疑，政府的經濟預測、政策研究、管理操作水準必須適應這種間接調控的要求，而這又要求實施深刻、系統的體制改革和管理制度創新。為了實現從直接調控向間接調控的轉變，至少必須考慮在以下幾個方面繼續大力推進改革與創新：

按照社會主義市場經濟的要求切實轉變政府職能，合理界定各級政府的職能邊界，糾正政府職能的越位和缺位。其中的重點內容包括：政府從一般競爭性領域退出，以維護市場規則、提供公共産品和公共服務為己任；積極推進行政審批制度改革，清除各種不必要的行政管制，提高政府機關辦事效率，為各種所有制企業創造公平競爭的環境，促進國內統一大市場的發育和成長；加快社會保障體系建設，為低收入階層和困難群體構築保障基本生活的安全網；調整和加大對農業、科技、教育、衛生、生態環境保護等方面的政府指導、支援力度，追求經濟、社會協調的可持續發展。

實施宏觀管理的制度創新，發展和健全間接調控經濟運作的管理體系。我國政府在制定實施趕超戰略、促進結構優化和産業升級等方面責無旁貸，但在具體方式上，必須堅決摒棄計劃經濟體制下直接干預、大包大攬的做法，轉為以經濟手段為主，以財政政策、貨幣政策方面的稅收、國債、折舊率、利率、匯率等經濟杠桿，引導各種生産要素的流向、流量和市場主體的行為。應當認真總結我國1993年以後經濟成功實現“軟著陸”和1998年以來實施積極財政政策取得顯著成效的經驗，深入分析宏觀管理與調控中仍然存在的不足和問題，從經濟預測與規劃、政策研究與方案設計、決策程式與責任制度、機構合理精簡與提高效能等方面，進一步改進和完善宏觀管理體系。宏觀調控水準的提高，離不開決策的科學化、民主化和政府公職人員知識的更新、素質的提高，這些都需要以相關的制度創新來統領，如政府公共資訊披露制度、公共財政管理制度、政府項目可行性論證制度、公職人員考試與考核制度等都需要進一步健全和完善。

積極探索政府調控方式的創新。財政投融資、貼息、信用擔保等與市場相容的政策傾斜做法，是在向以間接調控為主的宏觀管理體系轉變中需要特別重視的方式方法創新，應當積極探索，逐步健全。在不少準公共品基礎設施建設項目中，還應試驗和推行BOT、TOT方式，引入民間資本和外國資本。這樣，一方面可以發揮政府財政資金“四兩撥千斤”的乘數效應，另一方面可以促進市場經濟內生性力量的成長和壯大。在繼續實施積極財政政策的過程中，應著力將階段性的反週期操作與長遠的、更具根本性的經濟結構調整和體制改革深化緊密地結合起來，以謀求通過化解深層次矛盾支援經濟的持續穩定增長。下一步，還應考慮引入多樣化的政策手段，如必要的結構性稅收減免和稅制改進，以及積極穩妥的金融市場化措施等。

高度重視收入分配方面的問題，力求通過統籌兼顧的宏觀管理與調控，實現經濟快速增長與社會全面發展的和諧統一。應當堅持允許一部分人、一部分地區先富起來，進而逐步實現共同富裕的大思路，一方面應在把發展作為第一要務的導向下，鼓勵發達地區乘勢而上，鼓勵社會成員在公平競爭中正當致富；另一方面應加快社會保障體系建設，為低收入人群的基本生活保障托底，並通過實施西部大開發戰略和運用一系列的轉移支付政策與稅收再分配政策，適當調節地區間、社會成員間的收入差距，支援欠發達地區加快發展和扶助困難群體，促使經濟增長的成果為全體社會成員所共用。

完善政府·完善企業·完善法規·完善環境

北京師範大學 李曉西

建成完善的社會主義市場經濟體制，應抓住完善政府、完善企業、完善法規、完善環境四個關鍵環節。

完善政府，是指把政府建設成為“行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的政府。完善政府是完善社會主義市場經濟體制的關鍵，是政府職能轉變走向新階段的標誌。改革開放以來，我國政府職能從計劃經濟體制下的政府職能向市場經濟體制下的政府職能轉變。政府一邊解決計劃經濟遺留下來的問題，一邊破除計劃經濟體制下的政府管理體制和行為規範，其顯著特點是“破舊”。進入新世紀，將開始從不成熟、不完善的政府職能向規範、完善的政府職能轉變，即政府機構改革和職能轉變更多地體現了“立新”的特點，體現著完善的要求。在這個階段，政府將進一步制定經濟規範，維護市場秩序；將進一步設法為社會提供公共産品和公共服務，諸如基礎教育、基礎科學、交通與通訊以及城市公共基礎設施、國土整治與水利、消防、環境保護等；將進一步完善收入再分配，以實現社會公平與效率兼顧的目標；將進一步創造有利於本國經濟發展的國際環境，解決與國外的經濟聯繫問題及搞好內外平衡。為達到這些目標，政府將進一步科學界定管理範圍、管理力度和方向，界定政府與市場的相互關係；將進一步依法規範中央和地方的職能和許可權，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關係；將進一步完善社會管理和公共服務的職能，減少和規範行政審批；將進一步完善政府的經濟調節，完善國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調控體系，努力保持宏觀經濟的持續穩定增長。

完善企業，是指使企業（也包含各類市場經濟組織）真正成為市場經濟的主體，真正成為産權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的成熟企業。為實現這一點，需要從兩方面努力：一方面是正確處理政府與企業的關係，另一方面是企業自我完善，解決好管理模式、治理結構和發展戰略問題。就政企關係來講，完善企業首先要求政府依法尊重和保護企業的自主權利：企業能自主確定産出數量和價格，自主決定出口還是內銷，自主選擇管理層、分配利潤和彌補虧損，自主協商合同條款並簽訂合同，自主開展各類商業活動等。這就要求企業不僅在法律上而且在事實上是獨立的經濟實體，産權關係是明晰的，在資源（資本、勞動、土地和企業家）配置方面是按照市場規則和供求進行決策的。就國有企業而言，正確解決政企關係，有賴於國有經濟佈局和結構的調整，有賴於國有資産管理體制的完善；就非國有企業而言，其進一步的完善，有賴於企業運作環境市場化程度的提高，也有賴於企業自身管理水準的提高。

完善法規，是指進一步完善有關市場經濟方面的法律法規，完善方方面面的經濟法律，為社會主義市場經濟提供完備的法制條件。我國已制定了市場主體行為的法律制度、市場管理秩序的法律、宏觀調控方面的法律、勞動及社會保障的法律等30余部專門法律。這些法律確立了市場經濟主體的合法權利，提供了法制化的公平貿易環境，促進了市場經濟的發展。隨著我國市場經濟的迅速發展，這些法律需要進一步修改和完善。特別要指出的是，修改和完善憲法已被列入黨和國家的議事日程。憲法的穩定是國家穩定的基礎。根據國家經濟社會發展的客觀需要，依照法定程式對憲法作適當的修改和補充也是必要的。這些年來，通過三次修改憲法，明確了“國家實行社會主義市場經濟”，確立了各種市場經濟主體的平等地位，確立了市場規則，已初步建立了有關産權確認和保護的法律體系，初步形成了市場經濟法律體系。現在，需要進一步修改憲法，完善社會主義市場經濟制度，完善保護私人財産的法律制度，完善對權力制約和監督的法律，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

完善環境，是指健全市場經濟運作的環境。主要包括：統一、開放、競爭、有序的現代市場體系環境；生産要素市場化環境，即原材料、能源、勞動力等價格按市場供求來形成的條件；企業融資的市場化環境，即利率和匯率由市場形成、資本項目完全可兌換；交易活動自由、市場仲介獨立、內外資企業享受平等待遇的貿易環境等。完善的市場經濟環境，是完善的社會主義市場經濟體制的重要組成部分，但其完成還需要根據我國國情和經濟發展程度，一步一步地實現，不可能在短期內全部完成。

建成完善的社會主義市場經濟體制，要求我們對經濟體制改革的正反經驗有深刻的理解，對當前存在的問題有準確的把握，對與國外發達市場經濟體制的差距和不同特點有清醒的判斷。根據《2003中國市場經濟發展報告》的測算，我國經濟市場化程度到2001年大約為69％。這一結果表明，我國經濟的市場化程度與歐美等發達市場經濟國家比還有一定差距，我國還只是一個發展中的市場經濟國家，正處於從初級的市場經濟向完善的市場經濟推進的階段。只要我們按照黨中央的戰略部署辦事，從實際出發，持續推進經濟體制改革，不斷完善改革的思路和方案，就一定能早日建成完善的社會主義市場經濟體制。

構築堅實而又充滿活力的微觀經濟基礎

國家發展和改革委員會經濟研究所 常修澤

所有制結構和企業産權制度是經濟體制的微觀基礎。要建立完善的社會主義市場經濟體制，必須從我國國情出發，本著創新的精神，尋求並實現社會主義基本經濟制度與現代産權制度的結合，構築堅實而又充滿活力的微觀經濟基礎。

進一步推進國有資本的重構和國有企業的制度創新

近幾年來，按照“有進有退”的戰略部署，國有經濟的佈局和結構進行了調整，但是，用完善的社會主義市場經濟體制來衡量，仍存在明顯的差距。一是國有經濟的比重依然過高。2000年，在工業領域，國有及國有控股企業實現産值佔整個工業總産值的比重為47％，國有工業企業資産佔工業部門總資産的比重達65％。這與理想目標相比，比重明顯偏高。二是地區之間發展極不平衡。根據對我國內地31個省（市、自治區）工業總産值中國有企業所佔比重的測算，大體上可分為三個板塊：（1）市場化程度比較高的地區，不超過30％；（2）計劃經濟體制影響較大或民營經濟比較落後的地區，達70％—89％；（3）比重居中等的省（市、自治區），佔33％—69％不等。三是壟斷性行業的産權制度和格局基本上沒有觸動。

從企業産權制度層面分析，雖然大多數國有企業進行了公司制改造，但是，國有股“一股獨大”的現象仍相當嚴重；雖然設立了股東會、董事會和監事會，但與現代市場經濟相適應的公司法人治理結構及其運作機制在很多企業尚未建立起來。因此，必須繼續大力推進國有企業産權制度改革：（1）對極少數涉及國家核心安全的企業，可以實行國有獨資，但也要使之“外圓內方”，基本上能與現代市場經濟相接軌；（2）除極少數必須由國家獨資經營的企業外，重要領域和關鍵部門（包括自然壟斷性行業）的企業可以採用國家或國有企業法人控股的股份公司形式，但要打破控股的僵化模式，可以是絕對控股（75％以上）、優勢控股（51％以上），也可以是有效控股（50％以下），甚至採用“金股”（一股）制。就多數控股公司來説，在今後幾年內要由絕對控股和優勢控股轉為有效控股。（3）一般的大中型企業，應建立非國家控股的産權主體多元化的制度。各類産權主體（包括國有企業法人、其他法人）均可公平競爭、優勝劣汰，但政府不應採取財政直接撥款方式向此類企業投資。鋻於目前這類企業國有資本比重較大，應通過産權轉讓的方式實行資産置換。（4）至於數量眾多的國有中小企業，則要推進其財産所有權的變革，由市場來決定其産權結構。

探索公有制多種實現形式

集體企業是公有制經濟的重要組成部分，目前在此類企業就業的人數達14377萬人，整個城鄉集體經濟所創造的增加值大約佔GDP的1／3，是一支不可忽視的力量。前一段集體企業進行了一定程度的改革，但據實際調查，其産權問題並未完全解決。在市場不完全的條件下，鄉鎮企業等的“模糊産權”是有積極意義的，但在深度市場化的條件下，這種“模糊産權”就不適應經濟發展的需要了。今天，農村集體經濟面臨著第二次制度創新的艱巨任務，我們必須做好産權界定和變革工作。

社會主義公有制和公有制的實現形式是兩個密切聯繫，但又屬於不同層次的問題。公有制的實現形式可以而且應當多樣化。要構築堅實而又充滿活力的微觀經濟基礎，必須以新的思維努力尋找能夠極大促進生産力發展的多種公有制實現形式。除了作為現代企業資本組織形式的股份制和共同投資、共同勞動的股份合作制外，要特別重視發展混合所有制經濟。這種形式有利於打破傳統所有制形式的板塊結構，克服單一公有制或單一私有制的封閉性，使不同所有製成分互相滲透和融合，從而成為一種新的具有協調多種利益機制的公有制實現形式。從浙江、江蘇等地的實踐看，混合經濟已成為新的體制的增長點，顯示出強大的活力和生命力。此外，諸如基金所有制、社團所有制等，也是對公有制新的實現形式的積極探索。

大力發展民營經濟，為社會主義市場經濟增添新活力

改革開放以來，我國的微觀經濟基礎發生了一些結構性變化，我們需要研究新情況，增添新活力。到2001年底，全國私營企業203萬家，私營企業投資者461萬戶，共創造産值1．23萬億元，實現銷售收入或營業收入1．15萬億元；全國個體工商戶2433萬戶，共創造産值7320億元，實現銷售收入或營業收入近2萬億元。加上其他非公有制經濟（包括外商和港澳臺商投資企業），目前非公有制經濟創造的增加值約佔整個GDP的1／3。可見，非公有制經濟已經成為我國微觀經濟基礎充滿活力的組成部分。為了使非公有制經濟進一步得到發展，第一，在指導思想上必須真正確立“毫不動搖地鼓勵、支援和引導非公有制經濟發展”的理念，調整不合時宜的社會心理狀態；第二，在政策上應進一步放寬國內民間資本的市場準入領域，清除各種歧視性規定，在諸如投融資、稅收、土地使用以及進出口等方面給予其公平待遇；第三，在法律上應儘快制訂並完善保護私人財産的法律制度，為各類所有制經濟的發展創造公平競爭的環境。

人民日報 2003年9月2日