我國中央銀行體制和國有商業銀行體制改革不是同步的。中央銀行體制的一項重要改革是跨地區設立大區分行，以維護中央銀行的獨立性。國有商業銀行分行是按照行政區劃分設的，地方政府對其有著強大的、甚至支配性的影響。由於這些機構人員是服從“條條”控制的，必然需要對上表示忠誠；又由於他們是地方社會網路的成員，也需要對包括地方政府官員在內的社員網路成員表示忠誠。在條條框架內上下資訊不對稱程度較大，而在塊塊框架內人際資訊不對稱程度反而較小，這容易導致這些機構人員反其道而行之，即對地方政府表示出更多的實質忠誠，而對上級則表示形式忠誠，以求個人利益最大化。有關使得中央銀行和國有商業銀行更多地獨立於地方政府的考慮導致了跨行政區設立中央銀行分行的重大舉措。其結果是，這些分行的運作效果並不如意，分行官員們反而感到今不如昔，覺得更不好“管”各地的銀行。很明顯，在“塊快”這種行政性障礙仍然十分強大的今天，非行政手段似乎對之無能為力。

其實，造成這種尷尬局面不是因為中央銀行改革超前，而是國有商業銀行改革滯後。國有商業銀行從其總行、分支行到儲蓄所，是泛行政化和科層化的，其運作建立在一套自上而下的命令體系之上。這一結構一直就沒有變。如此一來，也導致中央銀行的分支機構不好監管各地的國有商業銀行分支機構。而中央銀行總部通過直接監管國有商業銀行來監管後者的分支，無疑也是力不從心。國有商業銀行那種所有權主體事實缺位問題一直就沒有得到解決，導致“預算軟約束”綜合症。國有商業銀行改革滯後的原因是，迄今為止我國所謂的銀行改革只是在現有的結構內對該結構進行修修補補，沒有邁出決定性的步伐。

比如在銀行監管體制改革的問題上。根據１９９５年《中國人民銀行法》規定，中央銀行的目標是“貨幣政策的目標是保持貨幣幣值的穩定，並以此促進經濟增長”。按理，中央銀行所要做的首先是維持貨幣幣值的穩定，並在確保幣值穩定的前提下促進經濟增長。實際的做法是根據維持高速增長目標來確定貨幣供應量。即便其他因素可能造成貨幣幣值尚為穩定，貨幣發行量將會存在大量冗余，這意味著一旦環境條件發生變化，這些死錢一變成活錢，幣值穩定目標就會搖搖欲墜。

銀行業監管風格的轉換是以後才出現的。２００２年５月２１日，中國人民銀行頒布了《商業銀行資訊披露暫行辦法》，要求從２００３年起每年公佈商業銀行年報。這似乎與新的巴塞爾協定要求有關。即便如此，《辦法》中並沒有規定相應的懲罰措施。按規定，于每個會計年度終了後的四個月內披露年報。今年作為披露年報的第一年，新的進展表明，四大國有商業銀行中，中國銀行和中國工商銀行及時公佈了年報，建行據稱只是按時在小範圍內提交和“披露”年報，農行最近才公佈。今年上半年，銀監會登堂亮相。央行對銀行、資産管理公司、信託投資公司及其他存款類金融機構的監管職能被分離出來。這些監管職能與原中央金融工委的相關職能進行整合，以此設立銀監會。人行保留貨幣政策的制定與執行職能，以及對交易支付的監管職能。遺憾的是，推進證券業風險揭示型監管的大將周小川，儘管入主中央銀行行長寶座，但是央行的監管職能幾乎喪失殆盡，以至於似乎有些落得英雄無用武之地。不過，我們仍然有理由相信，劉明康擔任銀監會主席要職後能夠建立起一個較為健全的銀行業風險揭示型監管體制。一個理由是，銀監會要求從２００４年開始，國有獨資商業銀行、股份制商業銀行取消現在並存的貸款四級分類制度，全面推行五級分類制度，從而朝著風險揭示型監管方向邁開了一大步。

２００２年初中央金融工作會提出“具備條件的國有獨資商業銀行可改組為國家控股的股份制商業銀行，條件成熟的可以上市”。銀監會主席劉明康在今年５月份指出，國有獨資商業銀行改革是綜合改革，改組、改造、改制及上市的工作，將按照“一行一策”的政策推動，但不可能有統一的路子和統一的時間表。由此，國有商業銀行改革的前景更趨明朗。但是，即便改幾年後改成了國家控股型股份制商業銀行，這仍然是一種次優選擇，而不是最優選擇，因為産權不明晰問題雖然會有所弱化，但仍將存在，與之相關的問題也會相應存續。國家控股型股份制商業銀行仍將屬於一種內耗較高的治理結構，還存在其他替代性的、內部組織成本更低、效率更高的制度安排，那就是國家退出其控股地位的治理結構制度安排。無論如何，國家控股式股份化仍然不失為一個較好的過渡安排，而不是一種終極安排。隨著市場競爭的加劇，成本較高、效率較低的治理結構將傾向於讓位於成本較低、效率更高的治理結構。

從目前的趨勢看，除了中國銀行２００２年把中銀香港控股有限公司在香港切塊上市之外，國有商業銀行似乎要走一條整體上市的道路。至少中國銀行、建設銀行和工商銀行正在磨刀霍霍、躍躍欲試，而農業銀行則被過高的不良貸款率拖累得舉步維艱。國際信用評級機構標準－普爾公司金融服務評級部主任Ｔｅｒｒｙ Ｃｈａｎ今年６月估計，中國國有銀行的不良貸款率高達５０％左右。他認為中國需要１０至２０年的時間才能把不良貸款率降低到可管理的水準，即５％。而必要的壞帳沖銷額可能高達５０００億美元以上，即佔中國國內生産總值的４０％以上。他建議中國政府再次向國有商業銀行系統注資，或者把不良貸款轉入資産管理公司。眾所週知，就在１９９９年以來，政府已經注資按帳面價值把１４０００億元的國有商業銀行不良貸款收購剝離。幾年以來，不良貸款的規模又急劇回升。而且從最新的報道看，四大國有商業銀行的資産負債表仍然不可信，表現為最近半年以來一方面降低實際貸款標準要求大幅度擴大貸款規模，從而擴大總資産規模，另一方面把已經存在的不良貸款通過債務轉換和展期來擴大“正常貸款”的規模，“減小”不良貸款的規模及其增長。如此一來，根據帳面數字計算，銀行要完成每年下降２－３％的不良貸款率反而變得易如反掌。這又表現出國有商業銀行的預算軟約束綜合症問題。不良貸款問題由此隱性化、長期化。一旦銀行上市，相應的風險和成本將分攤到眾多大大小小的股東頭上。

下一步的措施看來首先是再次注資處理不良貸款。世界銀行專家張春霖也是這一看法。因為若要銀行上市或者吸引戰略投資者，就應首先清理門戶。但是，如果再次注資收購不良貸款，卻不論資産管理公司再次接收不良貸款後的效率如何，其後單單２－３年的運作，這些銀行又有“能力”把不良貸款增加到原有的水準。這是因為沒有根本轉變治理機制。因此，除非以非常緊湊的前後時間把不良貸款的再次剝離和銀行改制結合起來，再次剝離會又成為一次敗筆。

銀行體制一直來只是對原有結構的修修補補，從而延誤了改制。本來１９９９年對國有商業銀行注資之後就應該不失時機地吸引外國或者國內戰略投資者，尤其是外資的參股，因為外資背後是較為成熟有效的管理技術和經營理念，而這是我國的國有商業銀行所缺乏的。只要外資的總比例在一定程度之內、而且處於非控股地位，國有商業銀行的運作不可能對我國的金融運作産生不穩定的影響，相反，將促進我國金融運作品質的顯著提高。

目前多數經濟學家把目光鎖定在國有商業銀行的整體上市上，許多人還把這種整體上市看作為國有商業銀行改革的唯一途經。這些觀點都是有偏差的。此外，應該考慮到國有商業銀行本身的改革不是銀行體制改革的全部。一些政策環境的改變和引入非國有部門的競爭至關重要，比如強化監管、用核準制來替代審批制、引入混業經營、利率市場化，引入民營銀行等等。在審慎監管體制下，沒有理由説明私營銀行是高風險的。美國貸款損失佔總資産的利率在１９９０－１９９１年為１％在２０００－２００１年為０．５％就是一個例證，與我國的國有商業銀行可以形成鮮明的對照。

（作者馮興元：中國社會科學院副研究員）

中國經濟時報 2003年8月20日