一、目前已經實施的改革試點及其評價

    農村信用社的改革目前正在進行幾個方面的試點：一是在北京、天津、海南、寧夏等五個省市實行建立省級聯社的試點，二是在四川、浙江等五省試行建立地市聯社和省級信用合作協會（作為信用社的行業管理機構），三是經國務院批准，江蘇省正在進行取消鄉信用社的法人資格，在縣一級僅設立縣聯社一個法人，鄉信用社作為其分支機構的改革試驗。同時在張家港、常熟、江陰三個地級市進行了農村股份制商業銀行的試點。四是人民銀行在８個縣進行的信用社利率改革的試點。

    信用社在脫離農業銀行之後，管理體制如何設計、累計虧損和不良資産如何處理成為化解其風險的首要環節，而信用社的産權問題又是所有政策和管理體制設置的基礎和前提。依照不觸及産權制度並堅持重建農村合作金融體系的改革思想，管理體制的重新設計、歷史虧損和不良資産的處理就失去了標準和依據。而不能明確虧損和不良資産的處理政策及重建管理體系的依據，改善農村信用社的經營狀況和遏制風險惡化的趨勢的手段就難以真正奏效。這幾年來的實踐已經表明，僅僅調整管理體制是無法從根本上解決信用社面臨的諸種難題。同時，在未來産權制度不明晰，財産責任不清楚的情況下，中央政府也無法確定是否或如何給予相應的政策扶持。信用社在産權不清晰的情況下，財産使用的後果就缺乏最終責任人。因此中央財政如果拿出資金解決了信用社當前的困難，但卻不能夠保證是否自此之後就解脫了對於信用社承擔的所有金融風險和永遠補貼的責任。

    雖然江蘇省的試點已經觸及到了信用社的産權制度，但是取消鄉信用社的法人資格之後，其定性和管理體制的設置仍然還存在許多問題，比如，信用社是全縣社員共有的合作金融組織還是社區性金融組織，或者是依照行政區劃劃定的縣一級的股份制商業銀行？顯然，性質的不確定直接影響其股本的募集和股權設置，而股權結構又直接影響其治理結構和管理體制的形成。此外，由於江蘇農村的經濟發展水準遠遠高於其他地區，因此其改革經驗的適用性是有限的。

    二、當前改革必須關注的幾個問題

    儘管有關部門已經數次提出了信用社改革的總體方案，但在一些基本的問題上還沒有獲得統一認識，各個層面的分歧還很大。

    １、如何確立信用社改革的目標。根據各個地區的實際情況，從實際出發，以逐步滿足農民金融服務的需求才是信用社改革的根本目標。暫時解決信用社的經營困難和累計虧損、不良資産只應是階段性目標，而非最終改革的目的。由於全國地區的差異，強調統一的管理模式或必須是什麼樣的所有制形式，顯然不是一種合適的改革模式。因此在信用社改革中，不應再過多地強調其合作制的性質，而應該關注如何改革才能保證其能更好地為“三農”服務。

    ２、管理體制及監管模式的確立問題。信用社的監管體制如何設置，是改革中的一大難題。從運作的角度看，建立全國統一的聯社管理體制是一種集聚風險的制度設計，在目前近一半信用社經營狀況不佳，不良資産難以化解的情況下，建立全國聯社的體制，只會放大金融風險。而３．８萬家産權獨立的信用社完全依靠中央銀行來進行監管和進行業務管理是非常不現實的。

    既然設立全國聯社體制存在障礙，中央銀行實施統一監管又面臨各種實際困難，那麼地方政府承擔信用社的經營管理和監管的責任顯然就成了信用社改革的題中之義。但是，如何建立地方金融管理及監管體系，確立中央與地方既統一又分散、各負其責的金融監管，又不僅僅只是涉及信用社的管理問題，這將涉及整個銀行業監管體系的改革及銀行業自身如何重組的問題。比如，國有商業銀行是否拆分和如何拆分、是否允許民營中小型銀行的發展、當前地方商業銀行的管理和監管問題、儲蓄保險制度的建立等等。因此，從現實的發展看，賦予地方政府對於地方金融機構一定的管理職能，承擔金融機構一定的經營風險已經成為不可回避的問題。

    如果僅僅把地方建立管理和監管機構限定在對信用社實施管理和監管，顯然這並不是一種建立地方金融管理體系的考慮，而僅僅是一種中央政府暫時擺脫風險和負擔的權宜之計。僅僅將管理信用社的許可權限定在省一級政府，也難以使地方政府對信用社真正實施管理和監管，也沒有辦法使地方政府真正擔負起信用社的管理和風險分擔的責任。

    “地方金融”已經成為我們經濟生活中不可回避的現實，因此適時地提出地方金融管理與監管體系建設問題已經成為當前金融改革的一項重要內容。地方政府不僅對轄區內的金融體系的安全和穩定“守土有責”，建立地方金融管理和監管體系也體現了實事求是和因地制宜的改革方針。因此，信用社的地方管理問題並不就是一個簡單的下放管理許可權的問題了，實際上涉及到整個銀行業的改革和創新的問題。

    ３、既然信用社的管理和監管要求地方政府擔負相應的責任，那麼信用社改革就必須採取分散決策的戰略。中央政府不可能永遠是信用社（也包括其他商業銀行）經營風險的最終責任人。最近以來的改革方案建議中，也不斷提出要求地方政府承擔管理信用社責任的問題，但是如果不能讓地方政府對信用社的改革模式進行選擇和決策，而始終採取由中央政府統一決策的模式，顯然不符合權利與義務對等的原則。分散風險應該與分散決策相結合，否則，難以真正達到風險分散的目的。

    ４、政府如何確立信用社的扶持政策。地方政府要負擔起信用社未來的管理和監管，一個基本的前提是：過去的不良資産和累積虧損如何解決。中央政府必須對當前信用社近４０００億元的累積虧損和呆壞賬提出有效的解決辦法，地方政府才具有改革信用社、建立新的管理和監管體系的基礎。

    政府對於未來信用社的經營是否要給予政策扶持，各個方面的意見分歧較大。但是，信用社在目前的經營活動中確實受到許多限制：一是監管的時候完全依照銀行法規進行管理，但在業務開展方面卻又無法享有一般商業銀行的待遇。二是信用社地處鄉村地區，經營活動具有金額小、活動半徑大、經營成本高。三是信用社的資金來源中個人儲蓄一般要佔到６０％－７０％或者更高，因此其資金成本一般也遠遠高於其他的商業銀行。

    對於信用社是否在未來的經營活動中得到政策扶持取決於信用社改革如何對其定性、如何確定其管理體制。如果信用社主要為農戶服務、為農村經濟發展服務的基本性質不發生變化，那麼給予政府扶持就是支援農民、農業和農村。而目前信用社享有優惠政策不多且經營活動受到各種制約和限制的狀況顯然難以促使信用社調動所有資源為“三農”服務。

    ５、地方政府如何能夠承擔起地方金融機構的管理和監管的職責。與地方金融管理體系建設相配合的一條重要措施是：應儘快建立存款保險制度，以降低和分散中央銀行（其實是中央財政）所擔負的銀行機構的全部風險。

    ６、應繼續堅持和鼓勵農村信用社貸款利率自由化改革的試驗。只有靈活的利率政策才有可能使銀行成為真正的商業銀行，各種金融産品才能夠成為市場交易活動中真正的商品。在改革試驗過程中應允許並鼓勵國有商業銀行參與貸款利率自由化的試驗，只要國有商業銀行願意參與到對農戶和農業生産的貸款之中，也允許其利率依據資金供求狀況自由浮動。

    ７、信用社改革如何與整個農村金融體系的重構相配套？儘管信用社貸款僅佔金融機構貸款餘額的１２％左右，但卻已經佔到農村貸款的６０％－７０％。就目前農村發展的金融需求來看，僅僅是信用社還難以獨立支撐。商業金融、政策性金融和合作金融同時並存才有可能滿足農村經濟發展所必須的多樣化的金融需求。因此，認為只要解決了農村信用社的問題，農村金融問題就可以迎刃而解是一種過於簡單的政策思路。況且，信用社問題的真正解還取決於整個銀行業的重組和監管體系的重構。

    儘快改革農業銀行，恢復農業發展銀行的政策性功能，允許非國有資本進入銀行業及發展中小型商業銀行，提供其他的激勵政策鼓勵其他商業銀行為農村發展服務已經成為重構農村金融體系的緊迫任務。 在整個農村金融體系的建設中，強調和堅持因地制宜，不搞一刀切是一個十分重要的基本原則。（作者陳劍波：國務院發展研究中心農村經濟部）

     中國經濟時報 2003年7月3日