主要觀點：
■“政企不分”是民航虧損主因。
■建立現代企業制度才是民航脫困的根本出路。
■民航票價仍有下降空間，降低成本是降價前提。
■民航作為“計劃經濟的最後堡壘”，一旦重振雄風，將成為拉動內需的重要力量。
■開放空中市場，迎接全球化，也是民航體制改革的基本目標。
從禁折令到航線聯營協議，從“三足鼎立”方案到“南航”與“中原”資産重組，從扭虧而又復虧到機票價格戰，2000年，民航改革走到了歷史的十字路口。
7月21日，民航總局宣佈，總局直屬的10家航空公司將以國航、東航、南航為基礎，重組為三大集團，非直屬的地方航空公司可在自願基礎上參與重組。8月2日，民航總局已將重組方案遞交國家經貿委、計委和財政部，向他們徵求重組意見。
胡鞍鋼，47歲，中國科學院生態環境研究中心國情研究室主任，研究員。清華大學21世紀研究院教授、博士生導師；已出版中國研究系列專著、合著22部。他所做的國情研究為中國政府的經濟發展和公共政策決策提供了科學研究背景。
這裡記錄的是本報記者與胡鞍鋼8月4日就民航改革問題的一次談話。
為何朝陽産業出現鉅額虧損
記者（以下簡稱“記”）：中國民航業近年發展之快有目共睹，但虧損陰影始終揮之不去，原因何在？
胡鞍鋼（以下簡稱“胡”）：民航業的高速發展，掩蓋了其背後高投入、高負債、高成本的現實。1998年我曾對民航業做過調研，當時民航的管理、財務、銷售三大費用為120億元，佔主營收入的近1／4，資産負債率為72．3％，全行業虧損24．4億元，若加上中央給民航業的各種優惠政策，如稅收減免、對乘客徵收機場建設費等，實際虧損額會更高。為什麼一個最具發展前景的新興朝陽産業會成為虧損大戶？為什麼消費者並沒有從國家大力支援的産業獲益，反而支付世界上幾乎最昂貴的票價？我認為，“政企不分”的民航體制是所有問題的癥結所在。民航不能為了扭虧而扭虧，必須加快體制改革的步伐，強化企業內部管理，開放空中市場，引入競爭機制。
記：新型的民航管理體制的核心是否就是“政企分開”？
胡：民航業是目前我國少數保留“政企合一”計劃經濟特徵的行業之一。傳統落後的管理體制與先進的現代化技術形成尖銳矛盾。民航體制改革的核心就是從辦企業管企業轉向辦市場管市場。
記：具體應怎樣操作呢？
胡：民航基礎設施屬於公共物品，是國家投資的重要領域。民航運輸、服務、機場服務屬於競爭性領域，今後國家不再對企業投資，包括購買飛機。向社會開放市場，吸引投資，民航總局的主要職能是為所有企業創造公平競爭的環境，強化監管和規範市場，強化民航飛行安全和空中管制職能。撤銷省級民航管理機構，實行國家、大區垂直管理模式，建立統一的民航空中管理體制，盡可能採用世界上最先進的空管技術和設備。
記：在這一改革過程中，民航企業是否也要與民航局脫鉤，建立現代企業制度？
胡：對。應建立多元投資主體，多家國有企業共同持股的國家控股公司，允許國有投資機構和其他行業國有企業注資；鼓勵優勢企業兼併劣勢企業或虧損企業，加速企業重組和資産重組過程，形成若干傢具有競爭優勢的民航企業集團或控股公司；取消給各類企業的虧損補貼，僅對虧損企業下崗職工進行補貼；取消對地方航空公司歧視性政策；鼓勵民航企業多元化經營和縱向一體化發展；直接賦予民航企業進出口權利，包括飛機及航材、航空燃料和潤滑油等；按國家企業會計通則，強化對民航企業生産運營成本審計並定期公佈，迫使他們降低成本；總局直屬企業或地區管理局（含省級管理局）所屬企業與民航管理部門徹底脫鉤；由企業自主決定投資權並承擔風險；直屬企業的利潤直接上繳財政部；優先解決民航國有企業的社會負擔，包括人員分流，退休人員、企業辦社會等問題；1998年僅民航直屬企業長期借款就達242億元，資産負債率比例高達72．3％，財務管理成本居高不下，僅1997年還本付息達36億元，而利潤總額僅為21．5億元，因此需要增加資本金比例，對那些轉制效益好、競爭力強的民航國有企業有條件地進行“債轉股”，向國內公開拍賣一部分資産，允許國外公司購買部分資産，由國有獨資企業改造為國有控股的合資企業。
記：相應地，民航的服務性企業與機場管理體制恐怕也要作調整，按企業化、商業化、市場化運作。
胡：新型的機場管理體制可採用多種模式：一種方式是由國家投資或國家作為投資主體，國家委託機場管理部門按照項目法人責任制經營和管理機場，並按服務合約以企業化或商業化運作；另一種方式參照國際經驗實行法人投資，即鼓勵航空公司或其他投資公司參股、控股投資機場建設，並參與機場經營管理；第三種方式可以將由國家（或地方或法人）投資的機場委託給國內或國外機場管理公司自主經營。機場管理可實行多元化經營原則，既可以採取“誰投資、誰管理、誰收益”，又可以“我投資、他管理、雙方收益”的方式。無論何種模式都要求機場管理實行自主決策，自負盈虧，企業化運作；鼓勵機場擴大多元化經營，提高主營和非主營業務收入；機場在實行企業化運作方式之後，必須對機場內部非主營機構和人員實行分流或脫鉤，將機場商店、餐飲、賓館、停車場、外部運輸等向社會公開拍賣經營權，並建立服務合約，機場不再參與直接管理經營，以便刺激或帶動與機場服務相關的社會服務；民航管理機構或地方政府不得干預機場管理或運營事務，同時不再補貼機場運營虧損；對邊遠、貧困、少數民族地區機場實行政策性補貼，可納入中央對這些地區財政轉移支付的專項之中。
在民航業內部，運輸企業與油料、航材、食品公司等其他企業之間屬於需方和供方，由於供方長期壟斷，大幅度提高了需方購買服務的成本，因而必須要引入競爭機制，使需方具有選擇權。第一、上述企業與民航管理部門和機場徹底脫鉤；第二、准許不同地區、不同公司參與民航其他服務業的市場競爭，打破供方獨家壟斷的格局；第三、鼓勵民航運輸企業和機場向全社會公開招標、公開競爭，獲得低成本、優質服務，擴大需方選擇服務的對象和空間。
實行市場定價機制勢在必行
記：價格問題是涉及民航體制的一個比較敏感的話題。您經常在國內外飛來飛去，對此一定感受很深。
胡：從絕對價格水準來看，我國航空公司相同飛行里程機票價格水準要比國外航空公司高得多。由於受國外航空公司的強有力競爭，即使乘坐同一國內航空公司飛機，國內外航線單位里程機票的價格也差異甚大。我乘坐中國國際航空公司，洛杉磯至北京往返機票是490美元，而乘坐同一公司北京至烏魯木齊往返機票則達3800元人民幣（可折合460美元）。但是前者飛行時間總計25個小時，後者只有不足7個小時。
從相對價格水準來看，中國航運價格水準在世界上是極其昂貴的。以中美兩國比較為例，按實際購買力平價計算，中美每人平均GDP之比為1比8，如果單位里程機票價格之比是4比1，那麼中美兩國單位里程機票相對購買價格之比則是32比1，即中國消費者所購買的單位飛行里程服務的相對價格水準是美國消費者的32倍。
從世界民航業的發展趨勢看，由於技術進步速度加快和交通革命，單位飛行里程價格水準是持續性大幅度下降，即飛機票價愈來愈便宜，飛行時間愈來愈短，服務品質愈來愈好。但是中國卻不是這樣。
記：這種狀況勢必導致乘客減少，抑制了民航業的消費市場擴張。
胡：高價位不僅影響民航業自身發展，而且還損害相關産業特別是旅遊業的發展。目前我國旅遊業收入佔GDP比重為4％，世界平均比重達10％。如果我國旅遊收入佔GDP比重能夠達到世界平均水準，就可以增加旅遊收入6000億元。目前我國旅遊業特別是國際旅遊與國內遠端旅遊發展瓶頸主要受到航空客運的限制，因為交通費用佔旅遊産品價格的一半以上，機票價格變動對旅遊業的影響是至關重要的。據民航總局自己估計，由於禁止打折，今年約減少乘客300萬人次。
記：要想使價格降下來，降低民航運輸成本恐怕是當務之急。
胡：降低民航運輸成本（包括社會外部成本和企業內部成本）是降低航運價格的重要前提。這包括：對進口飛機、航材實行零關稅，對進口環節增值稅實行全額退稅；對航空燃料、潤滑油進口實行零關稅稅率；取消對民航企業徵收的建設基金（佔民航企業收入的5％）；強化企業內部管理，降低企業內部運營成本；推行網上直接銷售機票，節約銷售成本，取消紙機票，實行電子機票出票，減少中間銷售環節，讓利於消費者；鼓勵國內民航企業相互競爭，打破地域、航線、航班人為限制，公開拍賣航線、航班權，公開競爭航線、航班權，鼓勵國內優勢民航企業兼併劣勢企業，加速企業重組、聯合進程；鼓勵國內民航企業與國際民航企業進行多種形式的戰略結盟和聯營，鼓勵國內外民航市場競爭，促進國內票價水準同國際水準趨近。
總之，只有開放空中市場，引入競爭機制，加速民航體制改革，才能不斷降低航運價格，使廣大人民成為最大的受益者，進入普遍消費、大眾化消費的時代，這是加速發展我國民航業的根本出路。
記：怎樣通過市場供求關係制定航運價格政策？
胡：首先實行靈活的票價規則。如對不同航線、不同飛機類型、不同飛行航班、不同季節和假日實行靈活的票價，對乘坐早航、晚航或夜航實行優惠價格，提高有效飛機生産飛行小時，由目前的6小時可逐步提高到10小時以上（美國在13—14小時以上）。
其次，為不同乘客實行票價優惠政策。例如，團體票價優惠于散客票價；私人消費票價優惠于公務消費；對60歲以上老人票價優惠；對寒暑假期教師、學生票價優惠；對現役軍人、傷殘軍人票價優惠；對殘疾人票價優惠；對新婚夫婦、全家旅遊等私人消費票價優惠；對農民人口旅遊票價優惠等等，以各種方式鼓勵全民消費。
再次，對提前預訂票視時間長短實行不同的優惠價格，允許正常票價在限定的時間內隨時更改，退票無需交納罰金；對特殊票價可適當在訂座、改變、退票、旅行期限等因素加以一定限制。
總之，要將航運價格定價權由政府部門交還給市場主體。
開放空中市場是擴大內需的重要領域之一
記：您曾在一篇文章中提出，民航是今後擴大內需的重要領域之一。這一判斷的依據是什麼？
胡：民航業是資本密集、高技術密集、最具發展潛力的新興産業之一，也是聯帶效應很大的重要産業之一。民航業的快速發展能有效地促進旅遊業及相關産業的發展，直接刺激航空製造業及相關産業的發展。最重要的是隨著民航運輸價格的大幅度下降，直接導致社會交易成本大幅度下降。
民航業已經成為我國重要的新興産業之一，屬於高增長彈性的朝陽産業。1978—1997年間民航運輸總週轉量、旅客週轉量對GDP的增長彈性值分別為1．92和1．95，即GDP每增長一個百分點，民航運輸總週轉量、旅客週轉量分別增長1．92個百分點和1．95個百分點，在各産業中屬於發展潛力最大、增長速度最快的新興服務業之一。據統計，1997年僅民航總局直屬企業收入為552億元（1998年下降為508億元），若加上地方民航企業收入的話，至少在700億元以上。若按照民航直接收入與間接收入之比（例如：旅遊收入、保險收入、郵政收入等）1比2—3計算（保守估計），平均每年産生的間接收入在1500—2000億元。
“十五”計劃應明確提出我國民航産業發展目標：通過開放空中市場、大幅度降低運價，進一步擴大我國民航業的市場規模，成為我國重要的産業之一，以此推動航空製造業、旅遊業、保險業、其他運輸業的發展，同時也帶動我國中心城市的基礎設施建設和第三産業的發展。
記：民航業要想承擔起擴大內需的重任，其自身必須要壯大起來。
胡：改革以來，我國民航業實現了持續、高速增長，但是，我國民航業主要指標佔世界總計比重極其低下。1978年至1997年期間運輸總週轉量、旅客週轉量均保持年平均增長率19％以上，大大超過世界同期6％的水準。1997年，中國運輸總週轉量佔世界總值比重2．4％，僅相當於美國運輸總週轉量7．1％，我國運輸總週轉量大大低於南韓（居世界第五位）、法國（居世界第六位）、荷蘭（居世界第七位）、新加坡（居世界第八位）以及澳大利亞（居世界第九位）；我國旅客週轉量1997年僅佔世界總計比重的2．8％，僅相當於美國旅客週轉量的7．4％，還大大低於澳大利亞的水準；我國國際航線旅客週轉量僅佔世界的1．1％。1998年世界航空公司營業收入為2985億美元，我國民航總局所屬企業收入為508．38億元，加上直屬企業收入不足85億美元，僅佔世界總數的2．8％，還不如世界運營收入排名第10位的合眾國集團一家公司收入（為86．88億美元）。
上述數據表明，我國民航市場規模太小，特別是在國際民航市場份額極其低下，還不如人口僅為1700萬的澳大利亞的民航市場，這與我國GDP居世界第二的大國地位極其不相稱。反過來説，我國民航業的發展具有極大的潛力，如果加快民航業體制改革，我們完全有條件、也有可能在不久的將來成為世界第二號民航業大國（1997年英國運輸總週轉量佔世界總計比重的6．4％，居世界第二位）。
記：造成這種狀況的原因是什麼？
胡：我國領土面積大於美國，是世界上空中資源最豐富的國家之一，但是長期忽視對空中資源的開發與利用，民航市場僅相當於美國民航市場規模的7％，其根本原因：一是我國可利用的空中資源和民航航空市場利用不足。1997年，我國定期航班航線共計967條，重復里程186萬公里，不重復里程142萬公里；其中國內航線851條，重復里程125．6萬公里，不重復里程91萬公里；國際航線109條，重復里程69萬公里，不重復里程50萬公里。二是我國空中市場開放程度低，其國際競爭能力十分薄弱。美國的航空市場開放程度最大，美國的航空運輸企業國際競爭能力最強，1997年分別佔國際航線運輸總週轉量和旅客總週轉量的17．8％和18．1％。這表明空中市場越開放，航空運輸業的發展空間越大，航空運輸業市場規模越大，國際競爭力就越強。三是我國民用飛機數量少，利用率低。1997年我國民用飛機為915架，其中運輸飛機485架，佔國際民航組織締約國商用飛機數量的2．9％，基本上都是大中型飛機，100座以上飛機397架，是全國各行業中國有經濟比例最高的行業。1998年我國運輸飛機每機日生産飛行小時為6小時，而在美國大約在13—14小時，其中沒有有效地利用夜航是一個重要原因。四是我國通用航空（指航空攝影、遙測、探礦、石油服務、人工降雨、航空護林、飛播造林、農牧播種、農、林、化飛行等）市場規模極其狹小，處於萎縮狀態。1997年通用航空收入僅佔民航總局所屬企業收入的0．3％。1997年通用航空飛行為40877飛行小時，還不如1980年的水準（為42792飛行小時，而1960年為34688飛行小時）。
過時的空中管制辦法，已經成為影響我國民航業高速發展的制度性障礙。因此改革傳統的空中管制辦法，按照國際慣例，重新劃分我國空中資源的軍用、民用、軍民合用（混用）的制空權勢在必行。
迎接全球化也是民航改革的基本目標
記：您理想中的航空運輸市場是個什麼樣子？
胡：加速國內空運市場一體化，迎接全球化，提高我國民航企業國際競爭力，是21世紀我國民航業發展的基本趨勢，也是民航體制改革的基本目標。
第一、儘快合理劃分軍用、民用和軍民混用制空權。
第二、優先開放國內空運市場，促進國內空運市場一體化。優先讓優勢企業進入不同地區的航空運輸市場和不同的空運産品及服務市場。通過引入競爭機制，加速民航企業兼併和資産重組過程。這裡需要説明的是，這一過程不是大企業吞併小企業，而是優勢企業兼併劣勢企業；這一過程不是扶貧機制，而是擇優機制和淘汰機制，使優勢企業“強而更強”，使劣勢企業儘快淘汰並退出市場。要選擇一批優勢民航企業儘快縮小與國際民航企業的國際競爭的差距。
第三、公開拍賣國內航線權，鼓勵競爭，取消對民航總局所屬企業的壟斷權和特權。原來航線權分配方案具有濃厚的計劃經濟色彩，也容易滋生腐敗，構成對有限空中資源的極大浪費。因此，要大膽引入競爭機制，採取公開招標辦法：第一步，優先對熱線、長線航線權拍賣，其收益可以作為國家領空權的收益上交國家財政，同時也應明文限制轉包；第二步，優先拍賣航班時刻，鼓勵利用夜航，實行靈活的航運價格；第三步，公開拍賣國際航線，根本扭轉國際航線運營虧損的局面。
第四、鼓勵國內具有競爭力的民航企業與跨國民航公司進行戰略合作與聯盟。聯盟化是今後世界民航市場的基本格局，主動與跨國民航公司結盟，促進其先進技術、管理方式、競爭機制的引入，增強國內民航企業的競爭力。對外開放空中市場不可回避，跨國民航公司進入國內航線市場不可避免，國內市場競爭國際化不可避免。
總之，民航體制改革的關鍵是“政企分開”，建立現代企業制度，引入市場競爭機制，制定公平競爭規則與政策，打破少數企業壟斷航線（包括國際航線）的局面，實行基於市場供求關係的低航價政策，保障廣大乘客生命安全，加速國有民航企業改制和強化內部管理，進而提高競爭力，迎接加入WTO和更激烈的國際競爭。
（北京青年報2000.8.7.）
