一、 公民自由居住和遷徙的權利是在什麼時候怎樣失去的

    過去我們都認為，１９５８年１月９日發佈的《中華人民共和國戶口登記條例》，建立了一套完整的戶籍制度，我國公民從此失去了居住和遷徙自由。為此我查了有關歷史資料。根據這些資料記載，公民失去遷徙自由的時間要早得多。

    早在建國之初，我國政府就開始採取了限制公民居住和自由遷徙的戶口政策。

    １９５１年７月，公安部頒布實施《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以後最早的一個戶口法規，將全國城市居民的戶口基本上統一管制起來。儘管這個制度當時還不完善，還不可能嚴格施行，但城市人民已不可能自由選擇居住地、自由遷徙了。

    這時，農村戶口還沒有建立，農民還可以流動。２０世紀５０年代上半期，有不少農民跨地區或向城市轉移。針對這種情況，１９５５年６月，國務院發佈了《關於建立經常戶口登記制度的指示》。《指示》規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，開始統一了全國城鄉的戶口登記工作。

    這個時期，一些發生水旱災荒的地區如安徽、四川、山東等省區，農民為了生存，自動從農村轉移出來，而且逐年增多。對此，政府採取了制止的政策。１９５６－１９５７不到兩年的時間，連續頒發了四個限制和控制農民盲目流入城市的文件，並且佈置交警部門、地方政府，採取強制措施阻止農民外出。當時我們就知道，一些鐵路沿線設有關卡，勸阻農民回鄉；有的農民已經上了火車，開動後被發現了，還要被強迫中途下車，不允許到達城市。

    何以要限制農民進城？主要的直接的因素是當時糧食供應緊張。在計劃經濟體制下，政府要保證每年供應城市人口５００億斤糧食，本來就不容易。農民進城，一方面增加城市人口從而增加對糧食的需求，另一方面減少農民可能會減少糧食生産。儘管嚴加控制，農民還是通過種種途徑去城市或其他地區謀生。出現所謂〃盲流〃。這種情況，不能説１９５８年以前農民有遷徙自由，而只是農民以行動爭取了有限的遷徙權利。

    １９５８年１月全國人大常委通過並以國家主席令的形式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》。這個文件是１９５１年和１９５５年文件的發展，標誌著我國戶籍制度的正式建立。用國家主席令鄭重頒發，表明很重要。但是，這卻創造了一個嚴重違反國家憲法的典型事例。本來前面提到的１９５５年國務院發佈的《指示》就違背了１９５４年剛剛制定的憲法，這次以國家主席令發佈的《條例》，更進一步與１９５４年全國人民代表大會嚴肅通過、鄭重公佈的《中華人民共和國憲法》第三章第十九條第二款：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”的權利相抵觸。

    為了堅持戶口制度，就必須讓《條例》符合憲法規定。但是相反，我們卻是使憲法去適應《條例》。於是，１９７５年四屆人大一次會議修憲時，將第一部憲法中“公民有居住和遷徙的自由”權利刪去，同時還刪掉了其他一些權利。憲法規定的公民權利和義務從原來的１９條減到４條，戶口制度也合法了。

    二、建議本屆人大將修憲列入議程，恢復憲法中公民居住和遷徙的權利

    改革２０年來，國內國際的形勢已發生了巨大變化，現行的憲法已不能完全適應我國經濟社會發展的需要。因此，我建議在全國第十屆人大第二次大會上，對《中華人民共和國憲法》作一次認真的修改，為我國憲政建設奠定一個良好而且堅實的基礎，也為恢復居民居住和遷徙自由提供憲法依據。

    下面扼要談談憲法恢復公民居住和遷徙自由的必要性和可能性：

    第一、當年直接導致取消公民居住和遷徙自由權利的主要因素已經不復存在。上世紀５０到７０年代導致公民失去居住和遷徙自由的決定性直接因素——糧食緊張的困難已不復存在。現在糧食問題已走到另一極端：存糧過多，有“三年災荒都不會餓死人”之説，進口糧食為的是品種調劑。

    第二、市場經濟體制要求有全國統一的生産要素市場，通過市場優化配置生産要素，實現勞動力與生産資料的最佳結合，提高經濟效益。現在全國統一的勞動力市場還遠未形成，主要的障礙在於公民沒有居住和遷徙的自由；受戶口制度嚴格的限制。近２０年的實踐已充分證明，人口流動大大有利於國家經濟建設和社會的發展。人才流動對沿海地區和經濟特區建設作出了巨大的貢獻。沒有全國人才向東南沿海的流動，就沒有特區今日的繁榮。農村勞動力是城市建築業、服務業的主力。如果沒有這些勞動者的支援，那情況是不堪設想的。進入城市的農村勞動力對城市ＧＤＰ的的增長作出了極大貢獻。例如北京和上海２００３年每人平均ＧＤＰ已分別達到３４００美元和５０００美元，但這是按本地人口計算的，流動人口未計算在內。而實際上外來人口對北京和上海ＧＤＰ的貢獻在２０％左右。

    第三、公民自由居住和遷徙是解決“三農”問題的唯一有效的出路。在我國二元經濟－－社會條件下，城鄉發展不平衡，差距不斷擴大。目前農村貧窮，主要窮在缺少資金，缺少知識。農民有了遷徙自由，可以流動，才能為農業發展帶來資金和知識。不少媒體報道，當前農村居民收入的構成中，非農業收入的比重在有的地區達到五六成。有些農民在城市打工積累了資金，學到經營管理經驗，增長了知識，就地或者回鄉創業，走上脫貧致富的道路。農民有了居住自由可在城市定居，他們的後代能夠接受與城市兒童同樣的教育，有利於普遍提高國民包括農民的素質，素質的提高有利於農村經濟的發展，有利於解決“三農”問題。

    第四、農村人口減少有利於土地資源集中，促進農業産業化和現代化。進入了２１世紀，我國農業還停留在一家一戶為生産單位的、自給自足的、規模細小的自然經濟時代。１３億人口，７０％多搞農業，過多的勞動力密集在狹小的土地上，成為隱性失業者。農村要富必須減少農民，讓農民向外轉移。農民放棄土地應得到足夠的補償。農民留下土地是集中經營大農業，取得規模效益的必要條件，也為發展農産品加工業，促進農業産業升級創造條件。

    第五、公民自由居住和遷徙，有利於擴大內需，繁榮市場，促進生産發展。自“九五”計劃以來，我國經濟發展就深受市場疲軟、消費不旺之苦。國內外都認為中國十多億人口是世界上最大的消費市場。但這個大市場是個潛在的而非現實的市場。農業生産落後，農民增産不增收，負擔過多過重，外出謀求發展要受限制，佔人口７０％的農民並沒有多少現實的購買力。農民有了流動和居住自由，才有可能真正致富，便農村這個潛在的大市場變成現實的大市場。

    第六、為了增強國際競爭力，必須恢復公民居住和遷徙的自由。我國已是世貿組織成員國，必須參與國際經濟的競爭。為此，我們必須克服劣勢，發揮自已的優勢，特別要充分發揮豐富的勞動力資源優勢。同時我國還要加強對勞動者的職業技能培訓，提高勞動力的素質。讓高素質的勞動者自由地全方位流動，實現與生産資料的最優結合，是增強國力，爭取國際競爭中的優勢地位的根本。

    三、認真修改憲法 切實施行憲法

    我國是實行人民民主專政的社會主義國家。憲法規定中華人民共和國一切權力屬於人民。恢復憲法中公民居住和遷徙自由的權利，是我國社會主義文明、進步的一個標誌，是順理成章的。過去由於歷史的原因取消了憲法中的有關條款，是歷史性的錯誤。現在已具備了恢復這一權利的條件，應該通過法定程式將它恢復。

    我國現在的憲法是在１９８２年憲法的基礎上經過三次局部調整修定的，其中一些條款已經過時，另外有些條款也已不符合國家現狀和未來的發展需要，還有其他一些應有的條款缺失。例如公民的權利和義務這一章，在整個１３８條中僅有２４條，其中公民的居住和遷徙的自由的條款沒有了。我認為修憲的時機已經成熟。相信十屆人大定能集思廣益，對《中華人民共和國憲法》進行一次認真的修改。戶籍制度的實質性的作用之一就是限制農民進城，農民受害最深最大。農民進城之後還要在就業、工資、福利、入學以及社會各方面備受歧視和侮辱。修改憲法恢復了公民居住和遷徙的自由以後，還要大大改革戶籍制度，使進城打工和居住的農民享有與市民同等的政治和經濟權利。諸如平等的選舉權與被選舉權，社會保障，勞動安全保護……要真正做到全國公民在法律面前一律平等。

    我們熱切寄予新一屆人大厚望的一件更加重要的事情，這就是實施憲法。

    有人説，遷徙自由寫進憲法，會遇到“那些能夠參與資本收益分享的發達地區”的障礙。這是可能的。一些在改革初期贊成甚至積極參與改革的人，已經成為既得利益者。當改革進一步需要解決深層次的問題時，有些人、有些地區為了維護本地或本人的利益，就可能反過來成了繼續改革的阻力。我們當然不希望出現這種情況，但這也是難以完全避免的。改革的實質就是利益調整，在社會整體利益增長的同時，並不能排除個別利益集團的局部利益受到損失。

    我們建議憲法中恢復公民居住和遷徙自由的權利；建議新一屆全國人大切實認真實施憲法。對一切違憲的行為進行監督檢察；要以新憲法為準繩，對現行的所有法律、法規、條例、通知……統統檢查一遍，違憲之處即修改糾正之。為了保證憲法能夠切實認真地實施，必須有專門的機構負責。有的人建議設立憲法委員會，有的建議設立憲法法院。從解決問題的實效看，我認為建立憲法法院較妥。憲法法院直屬全國最高權力機構－全國人民代表大會，不受政府和其他外力干預、干擾，有權監督政府。這樣，中國公民和官員都不僅有法可依，而且對違反憲法的行為，對侵犯公民權益的行為，投訴有門。這當然只是我國憲政建設的開端，我們希望看到這樣一個良好的開端。（作者單位：中國社會科學院）

    中國經濟時報 2003年4月7日