一、合理確定國家出讓礦業權收益的分配比例

    礦業權包括探礦權和採礦權，它是由礦産資源的所有權派生出來的他物權。我國礦産資源屬國家所有，因此，在礦業權一級市場上，礦業權出讓的收益應當歸所有權人即國家。然而，對於國家出讓的礦業權收益，究竟是歸中央政府還是地方政府，至今在法律上還沒有明文規定。如果從“誰所有，誰收益”的角度來理解，按照現行的法律條文，礦業權出讓的收益應該全部歸中央政府，因為我國現行法律規定“由國務院行使國家對礦産資源的所有權”。顯然，這不利於調動地方的積極性，也不利於區域經濟發展和提高資源配置效率。

    目前，在一些地區礦業權的出讓中，一般按照“誰負責出讓，收益歸誰所有”的原則，出讓收益向基層地方政府傾斜。比如，浙江省礦業權出讓的收益，在省、縣級財政之間的分配比例為２：８；福建省在省、市、縣級財政之間的分配比例為２：１：７。其他地區礦業權收益的分配也都沒有上繳中央財政。很明顯，為充分調動基層地方政府的積極性，給予縣一級政府較多的收益權是十分必要的。但是，作為代表國家行使礦産資源所有權的重要代表之一，中央政府的收益權受到了一定的損害。

    為此，有些同志提出應採取全國統一的分配方案，兼顧中央和地方的利益，即上繳中央財政１０％，省級財政拿２０％，市級財政拿２０％，縣級財政拿５０％。這種辦法的好處是簡單實用，易於操作。但在實施中也會遇到一些不易解決的問題：一是我國各省市區的情況差別很大，中央制定統一的省市縣分配比例，可能並不一定符合當地的實際情況，而且與現行的分級管理原則相衝突；二是我國礦産資源種類豐富，有能源礦産、金屬礦産、非金屬礦産和水氣礦産四大類１７１種，各礦種對國民經濟的重要性差別較大，因此採用全國統一的分配比例，將難以充分反映各礦種的具體情況。

    為加快礦業權市場化的進程，當前有必要明確礦業權關係，建立中央政府和地方政府分別代表國家行使礦産資源所有權的分級所有、分類管理新辦法。按照礦産資源對國民經濟的重要性以及便於管理、提高辦事效率的原則，可以考慮將礦産資源分為三種類型：一是對於那些關係到國防安全或者對國民經濟具有重要價值的重要礦種，礦業權歸中央政府所有，由中央政府代表國家行使所有者職責；二是對於那些在國民經濟中具有較重要價值的一般礦種，礦業權歸中央和地方政府共同所有，並由中央委託省級政府主管部門代表國家行使所有者職責；三是對於其他的礦種，礦業權歸地方政府所有，由地方政府代表國家履行所有者職責。

    在明確礦業權關係的基礎上，對於不同礦種礦業權出讓的收益，應該分別確定統一的中央和省級財政之間的分配比例。總體上講，對於那些重要礦種，中央分配的比例要相對高一些；對於那些一般礦種，中央分配的比例可以低一些，地方的比例可以相對高一些；對於其他的礦種，礦業權收益應全部歸地方所有。同時，按照分級管理的原則，各省市區所享受的礦業權收益，應由各省級政府根據具體情況，確定具體的省、市、縣分配比例。這種新的分級分類管理辦法，可以充分發揮中央和地方兩個積極性，進一步健全宏觀調控和分級管理體制，有利於促進地區經濟的發展，提高資源的配置效率。

    二、按照産業化的要求加快礦業權市場建設

    我國礦業權市場分為一級出讓市場和二級轉讓市場。一級市場是國家向使用者有償、有期限地出讓礦業權，二級市場則是礦業權在不同礦業權人之間的橫向轉讓，包括合作勘查或開採、作價出資、上市、出租、抵押等。顯然，礦業權市場並非是一種簡單的買賣關係，礦業權的市場化也決不是“一賣了之”。加快礦業權的市場建設，應該圍繞礦業權的市場交易，建立一個完善的産業鏈體系。因此，礦業權的市場建設既是一個市場化的過程，也是一個産業化的過程。圍繞礦業權的市場建設將可以形成一個大産業。

    從國外的經驗看，礦業權市場交易一般具有三個基本要素，即交易場所、中間機構和資訊系統。這三個要素是礦業權市場建設的重要組成部分，也是現代服務業發展的重要內容之一。因此，加快礦業權的市場建設，將可以促進市場交易、中間機構和資訊服務，以及與此相關的金融、房地産、旅遊和其他服務業的發展。反過來，礦業權的市場建設也需要按照産業化的要求，把各個構成要素當作一個産業來進行經營和運作，從而形成一個有利於礦業權市場化的産業鏈體系。

    首先，儘快建立具有獨立法人資格的礦業權市場交易機構或場所，以在全國範圍內形成一個比較完善的市場交易體系。無論是一級市場的礦業權出讓，還是二級市場的礦業權轉讓，都應該按照公平、公開、公正的原則，實行進場交易、規範操作。為完善市場交易體系，當前可以考慮選擇一二個條件較好的大城市，建立全國性的礦業權市場交易機構或交易中心。各省市區以及有條件的市縣，也應該建立相應的礦業權市場交易機構或交易中心。

    其次，大力培育發展社會化的礦業權評估、資訊服務、代理、法律諮詢、經紀等中間機構。目前，我國礦業權中間機構不僅數量少，而且大多為事業單位，業務範圍狹窄，主要集中在礦産資源儲量評估、探礦權採礦權評估等方面。社會化的礦業權中間機構很不發達，嚴重制約了礦業權市場的發展。為此，今後一方面要加快礦業體制改革的步伐，現有礦業權中間機構要儘快與政府脫鉤，使之成為真正獨立的社會法人；另一方面，要大力培育多种經濟成分的社會化中間機構，鼓勵企業、私人、社會組織和外資採取多種形式，開展礦業權評估、資訊服務、代理、法律諮詢和經紀等業務。

    第三，建立一個高效暢通的現代化資訊網路，為礦業權市場交易提供一個快速、便捷的資訊平臺。要充分利用現代資訊網路技術，並依託全國各地的礦業權市場交易機構或交易中心，建立一個全國性的礦業權市場交易資訊網。國家及地方政府頒布的有關政策法規、各地待出（轉）讓的礦業權資訊以及相關的基礎資料等，應該提前在網上向全社會公開發佈，體現公平競爭的原則。同時，要鼓勵社會中間機構開展有償的礦業權法律諮詢和資訊服務。

    三、加強對礦業權市場的監管和宏觀調控

    為了促進礦業權市場規範有序地發展，積極引導社會資金投向礦業權市場，保障國家和礦業權人的合法權益，防止國家礦業權收益的流失，促進經濟可持續發展和資源永續利用，當前政府必須加強對礦業權市場的監管和宏觀調控。

    首先，國家必須對礦業權一級市場實行壟斷經營，在此基礎上，要放開搞活二級市場。作為礦産資源的所有者，國家必須對礦業權一級市場實行壟斷經營。對於二級市場，則要放開搞活，政府重點是加強市場監管，維護市場秩序。目前，我國礦業權一級市場尚剛剛起步，二級市場尚處於醞釀階段，有關礦業權出讓、轉讓、作價出資、出租、抵押等政策法規也很不完善。為此，當務之急是加快礦業權市場交易的法規建設，使礦業權市場交易逐步走上法制化、規範化的道路。

    其次，作為宏觀調控的重要手段之一，國家必須對礦業權出讓的合理規模實行數量控制。政府主管部門應根據礦産資源供給和市場需求情況，對一定時期內各礦種礦業權的可出讓總量進行科學的測算。在此基礎上，合理確定各年度的礦業權出讓規模和資源開採量。通過這種數量控制，將可以保障國家資源安全，調節供需平衡，引導市場價格，促進可持續發展。當前，可以考慮率先對重要的礦種實行必要的數量控制，對於那些緊缺的礦種可以出讓少一些，而對於那些優勢的礦種則可以出讓多一些。

    第三，為規範礦業權市場秩序，當前很有必要加強市場監管，尤其是二級市場的監管。這種市場監管工作是市場經濟體制下政府部門的主要職能之一，也是當前我國政府職能轉變中需要加強的一個薄弱環節。為此，各級政府主管部門應該儘快建立相應的執法機構，加強礦業權市場監管的隊伍建設，而不能像某些人所主張的那樣依靠行業協會來解決市場監管問題。

    第四，在採礦權出讓的過程中，必須對礦山採完后土地復墾和環境恢復給予規定。一般地講，礦山的開採會對土地和周圍環境産生一定破壞。為盡可能減少礦山開採對土地和環境帶來的破壞，促進區域的可持續發展，各級政府在出讓採礦權的過程中，必須對礦山開採后土地復墾和環境恢復等加以明文規定。如果因採礦對周圍居民造成一定損害，還應在經濟上給予相應的補償。

    第五，要儘快制定並頒布全國探礦權、採礦權出讓和轉讓的礦種目錄。我國礦産資源種類較多，有的涉及到國防安全，其礦産儲量及相關技術資料需要保密。因此，從國防和資源安全的角度看，並非所有礦種的礦業權都可以出讓和轉讓，或者對外資開放。這樣，就需要由國家主管部門出面，儘快制定並頒布全國探礦權、採礦權出讓和轉讓的礦種目錄。總體上看，礦業權的轉讓和出讓，大體可分為三種類型：一是少數具有國防意義的礦種如鈾礦等，其探礦權採礦權不允許通過競爭的方式出讓；二是某些具有戰略意義的重要礦種，其礦業權只允許對國內自然人、法人和其他社會組織出讓或轉讓；三是對於大多數的其他礦種，其礦業權可以依法對內外資出讓和轉讓。

    四、積極穩妥地推進國有礦山礦業權的有償使用

    目前，我國已經停止探礦權採礦權的行政性無償授予，對新設立的探礦權採礦權，原則上都要求通過招標、拍賣、掛牌等方式有償取得。然而，對於過去國家長期投資形成的國有礦山企業礦業權，儘管一些地區進行了有益的大膽探索，但總體上看，大部分國有礦山礦業權至今仍處於無償使用狀態。這種“雙軌制”將不利於礦業權市場化的推進，造成了企業之間的不公平競爭，影響了市場競爭的秩序。尤其是，當國有礦山企業進行改制時，還容易造成國家地質勘查投入形成的國有資産流失。

    國有礦山企業是礦業權市場的重要主體之一，應當和其他經濟成分的企業一樣，積極穩妥地推進礦業權的有償使用，公平地參與市場競爭。然而，國有企業又是一種特殊的企業，承擔著大量的公益性任務，加上一些老企業歷史包袱沉重，經營狀況不是太好，需要國家給予一定照顧和特殊處理。為此，國家有關部門應專門制定一個國有礦山企業礦業權有償使用的政策規定和具體處置辦法，積極穩妥地推進現有國有礦山企業礦業權的有償使用，儘快縮短有償和無償“雙軌”運作的時間，減少新舊體制帶來的摩擦。

    從總體上看，現有國有礦山企業礦業權的處置應遵循以下幾個原則：首先，要對國家長期投入地質勘查工作形成的礦業權收益進行科學評估。礦業權評估應該科學、公正、公開，並指定由具有資質、聲譽好、中立的社會化專門評估機構來承擔。其次，對於進行改組改制和礦業權到期的國有礦山企業，要率先推行礦業權有償使用，對國家投入形成的礦業權收益要依法妥善處置。第三，要根據各個國有礦山企業的具體情況，對礦業權收益進行科學的分類處置。

    從當前我國的實際情況看，對現有國有礦山企業長期國家投入形成的礦業權收益，大體可以採取四種不同的處置辦法：一是可以考慮將礦業權收益作為國有企業的股本金，納入國有企業的固定資産管理；二是由國有礦山企業直接交納，並按比例上繳中央和地方財政，專項用於礦産資源勘查以及礦山開採後的土地復墾和環境恢復；三是在一些經濟轉型比較困難的資源性地區，可以考慮將國有礦山企業交納的礦業權收益，由礦山所在地政府統一支配，作為國有礦山企業退出的補償金，用於企業轉型、破産等的職工安置；四是對於一些困難較大、過去對國家做出較大貢獻的國有老礦山企業，應該對國有礦産企業職工給予一定補償，如可考慮將一部分礦業權收益作為職工股。（作者單位：中國社會科學院工業經濟研究所）

    中國經濟時報 2003年2月18日