原題為：克服收入分配不公的重大舉措

■新聞背景

5月26日，中共中央政治局召開會議，研究改革收入分配製度和規範收入分配秩序問題。在7月6日中共中央召開的黨外人士座談會上，胡錦濤指出，要著力提高低收入者收入水準，擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，取締非法收入，努力緩解地區之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢。

收入分配是整個社會經濟系統中一個十分重要的子系統。收入分配的狀況不僅會影響生産的效率，而且會影響人們的切身利益從而影響社會的協調與穩定。當前，黨中央、國務院作出了改革公務員工資制度，規範公務員收入分配秩序的決定，同時，改革事業單位工作人員收入分配製度，適當提高相關人員特別是社會保障對象的待遇和生活補助水準，這是解決我國當前收入分配不公的重大舉措。

克服收入差距過大並非提倡平均主義

平均主義和收入差距過大都屬於分配不公，收入分配製度的改革正是在防止和克服這兩種傾向中向前發展的。我認為，這次公務員工資制度的改革，或者擴大一點來説，整個機關事業單位工資制度的改革，實際上都體現了這樣一種精神。

收入分配製度的改革，包括此次的公務員工資制度改革，是整個經濟體制改革的一個重要組成部分。我國的經濟體制改革已經進行了二十多年。隨著整個經濟體制改革的深化，收入分配製度的進一步改革也提到了日程上來。今年5月26日，中共中央政治局召開會議，研究改革收入分配製度和規範收入分配秩序問題。會議強調：“構建科學合理、公平公正的社會收入分配體系，關係到最廣大人民的根本利益，關係到廣大幹部群眾積極性、主動性、創造性的充分發揮，關係到全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業的全局，必須高度重視並切實抓好”。會議還指出：“要著力提高低收入者收入水準，擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，取締非法收入，努力緩解地區之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢”。

根據我個人的學習體會，在收入分配領域，克服平均主義已經取得了明顯的進步。儘管平均主義的現象在一定程度上仍然存在，但收入差距過大的問題已經成為引起人們關注和社會反響的主要傾向。中央採取的提高低收入者的收入水準、擴大中等收入者的比重、有效調節過高的收入，就是要克服這種傾向。當然，克服收入差距過大並不是要提倡平均主義。事實上，平均主義和收入差距過大都屬於分配不公，收入分配製度的改革正是在防止和克服這兩種傾向中向前發展的。我認為，這次公務員工資制度的改革，或者擴大一點來説，整個機關事業單位工資制度的改革，實際上都體現了這樣一種精神。

防止髮發津貼補貼整頓分配秩序

按照這種改革的規定，實行和完善津貼補貼制度體現了合理拉開收入差距；防止各地區、各部門、各單位擅自髮發津貼補貼則體現了防止差距過大，當然也同時體現了整頓和規範收入分配秩序的要求。

例如，這次改革按照《中華人民共和國公務員法》的要求，實行國家統一的職務與級別相結合的公務員工資制度。按照這一制度，職務工資實行“一職一薪”，級別工資實行“一級多檔”；既要保證低職務人員的工資水準，又適當拉開不同職務、級別的工資差距，形成較為合理的工資關係。職務工資和級別工資兩項構成中，級別工資比重略大於職務工資。這些制度規定顯然體現了既防止和克服平均主義又防止和克服收入差距過大這兩種傾向。

又如，這次改革對完善津貼和補貼制度的各項規定，也體現了這種精神。公務員和事業單位津貼補貼有兩類：一類是地區性的，一類是崗位性的。艱苦邊遠地區津貼是國家對在艱苦邊遠地區工作的人員實行的鼓勵政策；在規範津貼補貼的基礎上，將要實行的地區附加津貼主要體現各地經濟發展、物價消費水準的差異；崗位津貼是國家對在特殊崗位工作的人員給予的傾斜政策。按照這種改革的規定，實行和完善津貼補貼制度體現了合理拉開收入差距；防止各地區、各部門、各單位擅自髮發津貼補貼則體現了防止差距過大，當然也同時體現了整頓和規範收入分配秩序的要求。

再如，這次進行機關事業單位工資制度改革的同時，也相應考慮調整機關事業單位離退休人員的待遇，並統籌提高相關人員的待遇。這些考慮和政策，都是為了防止在職人員同離退休人員、其他相關人員之間收入差距的不合理拉大。就離退休人員來説，他們的生活保障從長期來看應該通過完善養老保險制度來解決。但是，在機關事業單位養老保險制度建立和健全以前，則應該基本保持離退休人員待遇政策的連續性。離退休人員在職時曾經對改革和發展的事業做出過貢獻，因此他們也應該分享改革和發展所取得的成果。儘管離退休人員不實行新的工資制度，但在這次改革中仍然要通過增加離退休費的辦法來提高他們的待遇。而且，對於企業的離退休人員，也要提高他們的養老金標準。在這次改革中，還要提高其他相關人員特別是社會保障對象的待遇和生活補助水準，諸如提高各類優撫對象撫恤補助的標準；提高移交政府安置的軍隊離退休幹部和管理機構人員的待遇標準；提高城市低保對象的補助水準等。這些政策和措施，都體現了上述提高低收入者收入水準從而縮小總體收入差距的精神。

引入配套措施改革工資機制

這次機關事業單位工資制度的改革，不是簡單地提高機關事業單位工作人員的工資，而是要著手改革工資的形成機制和正常的增長機制，使之更好地體現社會主義市場經濟的要求，體現在經濟發展、效率提高的基礎上實現公平分配的要求。

這次機關事業單位工資制度的改革，不是簡單地提高機關事業單位工作人員的工資，而是要著手改革工資的形成機制和正常的增長機制，使之更好地體現社會主義市場經濟的要求，體現在經濟發展、效率提高的基礎上實現公平分配的要求。要滿足這樣的要求，就必須引入許多相應的配套改革措施。例如，事業單位收入分配製度是同人事制度密切聯繫的，收入分配製度的改革必須同人事制度的改革相配套，在人事制度的改革中真正實行聘用制和崗位管理，就有利於在收入分配製度上實現以崗定薪和崗變薪變的目標。

應該説，公務員工資制度的改革是整個收入分配製度改革的一部分。因此，在整個收入分配製度的改革中努力緩解收入分配差距擴大的趨勢，是擺在我們面前的一項艱巨任務。改革開放以來，居民收入差距呈擴大的趨勢可以説是一個不爭的事實———儘管擴大的程度尚有不同的計算和估計。但是，對於收入差距擴大的原因，特別是收入差距擴大同經濟改革的關係，則尚有不同的看法。

收入差距問題不能歸罪于改革

只有深化改革，積極推動社會主義市場經濟秩序的建立和完善，才能從根子上解決轉型期的無序狀態所帶來的問題。這可以説是改進收入分配狀況的一個大思路。

我認為，在分析收入差距的擴大同經濟改革的關係時，有兩種傾向都需要防止。一種是把收入差距的擴大以及出現的問題都簡單地歸罪于經濟改革本身；另一種是把收入差距的擴大簡單地歸結為經濟改革所應該付出的代價。我認為，對於收入差距的擴大，應該分為三個不同層次來對待：第一層次是屬於有利於提高效率的激勵部分，這部分是屬於克服平均主義的成果，應該加以肯定。第二層次是屬於經濟改革所必須付出的代價。例如，中國的改革只能採取雙軌過渡的漸進方式，從而必然會出現利用雙軌進行尋租等活動。在一定限度內，這可以説是改革所應付出的代價。第三層次是屬於過高的代價，或者説是屬於不應該付的部分，或應該防止和避免的部分。當然，第二層次同第三層次之間的界限是很不容易分清的，特別是難以量化，但我想從理論上講是能成立的，過高的代價往往是同腐敗、壟斷、尋租和設租等活動聯繫在一起的。我體會，這也是黨中央在強調收入分配製度改革的同時特別強調規範收入分配和取締非法收入的重要原因。

關於改進收入分配的途徑，人們已經提出了許多政策建議。下面，我也提出一點看法，供參考：

首先，要抓住改革和發展兩個環節。

收入分配中的許多問題是同轉型期的複雜性聯繫在一起的，許多不正常收入乃至非法收入都同轉型期的種種無序狀態有關，像利用價格雙軌制的尋租活動所獲取的暴利，利用部門壟斷、行業壟斷的設租活動所獲取的暴利，利用內部人控制對産權不清晰的國有資産所進行的侵蝕乃至侵吞，都同轉型期的無序狀態有關。如上所述，我們決不能把這些問題歸罪于改革本身，從而否定改革的大方向，甚至要求回到老體制去。同時，我們也不能因為我國採取的是漸進改革而放慢改革的步伐，從而加大改革的成本，使改革付出過高的、不必要的代價。因此，只有深化改革，積極推動社會主義市場經濟秩序的建立和完善，才能從根子上解決轉型期的無序狀態所帶來的問題。這可以説是改進收入分配狀況的一個大思路。

另外，計劃經濟時代遺留下來的一些隱形收入的不平等，也只能通過深化改革來解決，特別像住房和公車使用上的實物分配體制（供給制）所造成的不平等，都只能通過市場化改革的辦法來解決。應該説，這方面的改革任務也是相當繁重的。原因有二：第一，實物分配所涉及的面較廣；第二，隨著經濟的發展，通過這種體制分配的實物是有增量的，其中有的項目如公車使用增量還比較大，實物收入的貨幣化、市場化是改革的方向，但改革起來要涉及到許多人的既得利益，難度比較大。像公車使用貨幣化的改革，醞釀了那麼多年，實施起來就不是那麼容易了，對這些問題，需要結合我國國情，積極穩妥地逐步推進改革。

發展是硬道理。只有經濟發展了，“餡餅”做大了，才能為公平分配和減輕貧困打下牢固的物質基礎。從我國目前的情況來看，特別要重視農村經濟的發展，只有加速農村經濟的發展，加速從二元經濟向現代經濟的轉換，才能為縮小城鄉收入差別創造必要的條件。

適度“抽肥補瘦”乃政府應有職能

市場能管的政府就不要管，市場管不了的，或者説，在市場失靈的地方，政府就必須管起來。在收入分配領域，人們通常是這樣説的：初次分配由市場來管，再分配由政府來管。政府在收入再分配上的功能主要是通過稅收和轉移支付這兩個途徑來實現的。

其次，要發揮政府在收入再分配上的有效功能。

實行市場經濟並不是不要發揮政府的作用，而是要發揮政府的有效功能。簡而言之，市場能管的政府就不要管，市場管不了的，或者説，在市場失靈的地方，政府就必須管起來。在收入分配領域，人們通常是這樣説的：初次分配由市場來管，再分配由政府來管。政府在收入再分配上的功能主要是通過稅收和轉移支付這兩個途徑來實現的。稅收的主要對像是高收入群體，轉移支付的主要對像是低收入群體。政府通過這兩個手段進行的收入再分配，發揮的是縮小收入差距的功能，通俗地説，起的是“抽肥補瘦”的作用。在收入再分配問題上，我們必須防止歷史上曾經出現過的“逆向再分配”（即“抽瘦補肥”）的現象；同時要確立“適度再分配”的理念，防止再分配不足和再分配過度。因為，再分配不足不利於縮小收入差距從而不利於社會的和諧與穩定，再分配過度則不利於人們的工作積極性，不僅不利於效率的提高，也不利於社會的和諧與穩定。

以宏觀經濟政策調節分配起點

從更加宏觀的意義上來考察，還有對分配結果産生以前的調節，即對分配起點、分配過程的調節，這樣一些宏觀經濟政策對收入分配也具有巨大的影響。例如教育政策。

再次，還要改進整個宏觀經濟政策對收入分配的影響。

如果説，稅收和轉移支付的調節是對初次分配的結果所進行的宏觀調節（再分配）的話，那麼，從更加宏觀的意義上來考察，還有對分配結果産生以前的調節，即對分配起點、分配過程的調節，這樣一些宏觀經濟政策對收入分配也具有巨大的影響。例如，（1）教育政策，在當今的時代，勞動這一生産要素在參與收入與分配中的作用，已經不再單純地取決於勞動的數量，而是更重要地取決於勞動的品質，而勞動品質的提高又在很大的程度上取決於教育。因此，改善低收入人群的教育狀況，就成為在結果上縮小收入差距的一個重要前提。換言之，通過改善教育，可以使人們在人力資本的差距上有所縮小，從而為人們取得比較平等的收入結果創造一個比較平等的起點。（2）勞動力流動政策。就勞動這一要素來説，所謂分配過程的調節，就是要逐步消除勞動力流動的種種障礙，促進勞動力的流動，為人們在參與收入的創造和分配的過程中有一個比較平等的機會。改革開放以來的事實已經證明，勞動力流動，特別是城鄉之間勞動力的流動，已經在縮小收入差距上起了顯著的作用，當然，我們也應該看到，計劃經濟時代對勞動力流動嚴格限制所造成的原有格局，並不是短期內能改變的。阻礙勞動力流動的制度性障礙，如戶籍制度、福利制度、住房制度、用工制度等障礙，雖然在迄今為止的改革中已經解除了很多，但離市場經濟的要求還相差甚遠。因此，培育和健全勞動力市場，特別是城鄉之間可以自由流動的勞動力市場，仍然是今後宏觀經濟政策的一個重要方面。（3）産業結構轉換政策。宏觀經濟政策還應該通過促進産業結構的轉換來改進收入分配的狀況。縮小城鄉收入差距是擺在我們面前的一項歷史任務。在今後長時期內，提高農民收入的根本途徑是加速産業結構的轉換，積極發展第二、第三産業，努力推動勞動力從第一産業向第二産業，特別是向第三産業的轉移。與産業結構轉換相適應的是加快城市化的進程，克服城市化落後於工業化的狀況。

□趙人偉（作者係中國社會科學研究院經濟所原所長、研究員、博士生導師）