——在“政府行政管理體制改革國際研討會”上的發言

最近兩年，中央一再強調，“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水準的關鍵”。在我國改革進入新的攻堅階段，如何判斷政府行政管理體制改革對於經濟社會發展全局的重大影響，如何把握政府行政管理體制改革的特定背景和基本目標，應當是我們著力研究和討論的重大課題。

一、政府行政管理體制改革的現實需求

最近一個時期，社會對市場化改革的爭論比較多。這場爭論，有市場化改革進程中利益關係調整的原因，也有意識形態等多方面的因素。但從社會層面分析，重要原因在於，伴隨市場化改革進程的加快，我國在就業、社會保障、教育、醫療、公共安全和環境保護等方面的矛盾和問題全面凸顯出來。有人認為，這些方面的矛盾和問題是市場化改革的産物，把責任歸之於市場化改革。我認為，這是我們今天討論政府行政管理體制改革需要關注的一個重要的現實背景。並且，更需要我們對這個問題做出比較符合實際的理性分析。

1. 當前出現的某些矛盾和問題不能歸因于市場化改革。伴隨市場化改革的進程，我國出現了基本公共産品供給嚴重缺失的突出矛盾和問題。有人把這些矛盾和問題的産生同市場化改革劃等號。我認為，這是不符合實際的。

第一，這些矛盾和問題不是市場化改革本身的問題，而且也不可能通過單純的市場化改革來解決。市場經濟不是萬能的，它有自己的作用範圍，即在私人産品領域能夠發揮積極的作用。但是，寄希望通過市場化改革來解決基本公共産品供給短缺的問題是不可能的。

第二，這些矛盾和問題的産生又同市場化改革相聯繫：一方面，市場化改革推動了我國經濟持續快速增長，大多數人在基本解決溫飽以後，迫切需要滿足基本的公共需求；另一方面，市場經濟也有其缺陷，突出表現在公共産品供給方面的失靈。

第三，市場的作用與政府的作用相互補充。市場與政府分別在私人産品和公共産品領域發揮作用，兩者同等重要，不可相互替代。

2. 政府轉型嚴重滯後是主要原因。現實生活中基本公共産品供給的缺失和公共服務的不到位，比較充分地反映了政府轉型的嚴重滯後。從總體上説，我國仍然具有政府主導型經濟增長方式的某些特點，政府在推動經濟增長中扮演了重要角色。但與此同時，由於長期忽視社會發展，使基本公共産品的供給嚴重短缺。尤其是我國每人平均GDP超過1000美元以後，全社會進入公共需求全面快速增長的關鍵時期，基本公共産品供給的矛盾和問題全面凸顯。正是在這個特定背景下，中央倡導科學發展觀，提出了以政府行政管理體制改革為重點的改革攻堅。實踐證明，在市場化改革進程中，如果政府不能有效地發揮作用，就不可避免地會産生某些比較突出的社會矛盾和問題。

3. 政府行政管理體制改革的基本目標是實現政府轉型。當前，我國公共需求全面快速增長與政府公共服務不到位是一個越來越突出的問題。在這個特定背景下，必須大大強化政府的公共服務職能。就是説，在我國初步建立了社會主義市場經濟體制框架的情況下，企業已經成為獨立的市場主體和經濟建設的主要力量，政府不應當、也不需要再繼續扮演經濟建設主體的角色，而是應當適應整個市場化改革進程的需要，從經濟建設型政府轉向公共服務型政府，由此為經濟的持續快速增長和構建和諧社會提供重要的保障。

二、“十一五”時期政府行政管理體制改革的主要任務

當前，我國面臨著日益突出的兩大矛盾：一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的突出矛盾；二是廣大社會成員公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共産品短缺的突出矛盾。面對第一個突出矛盾，應當以可持續發展為中心，進一步完善市場經濟體制；面對第二個突出矛盾，應當按照以人為本的要求，加快建立公共服務體制。由於我國正處於經濟體制轉軌和經濟社會轉型的關鍵時期，要有效地解決基本公共産品供給的矛盾和問題，需要從財政體制、中央與地方關係、公共服務體系等多方面推進改革。從這樣一個基本現實出發，“十一五”時期的改革，要在完善社會主義市場經濟體制的過程中，加快建立社會主義公共服務體制，以確立政府在公共服務中的主體地位，發揮主導作用，為全體社會成員提供基本而有保障的公共産品。

1. 建立中央與地方的公共服務分工體制。目前，我們面臨的最直接、最現實的問題，是切實解決老百姓日益強烈的公共服務的基本需求。比如説，前幾日發生的齊齊哈爾第二制藥廠的假藥事件，引起了海內外的廣泛關注。這一事件的發生可能有許多原因，有經濟社會方面的因素，有醫藥市場秩序混亂的因素等。但不能不説，與各級政府在市場監管方面的嚴重缺失相關，而市場監管屬於各級政府的重要公共服務職能。目前，應當加快解決中央與地方在公共服務方面的責任劃分問題，並由此建立中央對地方嚴格的公共服務問責制。今天，我們在討論中央與地方行政層級的時候，不僅應當從一般的行政效率的角度來考慮問題，還應當從眼前最急需的公共服務方面出發來研究問題。

2. 公共服務體系建設與事業機構改革。在現實情況下，我認為應不急於全面推開事業機構改革。事業機構改革，需要適應我國的基本國情和市場化改革進程的需求。在我國公共服務體系方案設計沒有出臺前，事業機構改革在實踐中難免以“減少開支、縮減人員”為目標。若是這樣，這個改革難以達到建立完善公共服務體系的新目標。相反，如果能夠把事業機構改革置於整個公共服務體制建設框架下統籌設計安排，這項改革就有可能取得歷史性成效。

3. 逐步建立城鄉統一的公共服務體系。從我國的情況看，城鄉公共服務供給的嚴重失衡，使農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務，並由此導致他們最基本的生存權和發展權得不到保障。目前，城鄉之間的差距不僅表現在經濟發展水準和居民收入上，更反映在政府提供的公共醫療、義務教育、最低保障等基本公共産品上。就是説，城鄉二元的公共服務體制，是城鄉差距不斷拉大的重要原因。因此，“十一五”時期，應當逐步從體制機制上解決城鄉公共服務均等化的問題。

4. 積極穩妥地發揮社會組織在公共服務中的作用。從總體上説，我國社會組織的發展同經濟社會發展的客觀需求不相適應，尤其是提供公共服務的作用十分有限，遠未能發揮應有的作用。經驗證明，社會組織在提供公共服務中有自己的特殊作用，能夠在很大程度上克服尋租行為、效率低下的弊端。面對我國全面增長和深刻變化的公共需求，政府不可能、也沒有必要對社會性公共服務和社會事務實行全方位的直接管理，相當部分社會性和公益性的社會公共服務職能，應該也可以從政府的職能中分離出來，以形成多元社會主體參與提供公共服務的格局。

三、應當客觀地估計建立公共服務體制的重要作用

1. 客觀地估計強化公共服務職能對政府自身建設和改革的重要作用。從當前的情況看，政府建設和改革需要解決好三個方面的問題：一是我國經濟增長方式要實現由政府主導向市場主導的轉變；二是建設公共服務型政府，政府不應當繼續扮演經濟建設主體的角色；三是有效地解決消極腐敗的問題。這三個方面的問題都是大問題，都需要採取措施逐一解決。我認為，以強化政府公共服務為切入點，努力建設公共服務型政府，對其他兩方面問題的解決都會有明顯的帶動和促進作用。

2. 客觀地估計建立公共服務體制對緩解貧富差距的重要作用。當前，導致貧富差距擴大的因素比較多，也比較複雜，其中的重要因素是公共服務的不到位和分配的不合理。例如，這些年教育與醫療費用上漲過快，大大高於中低收入家庭可支配收入的增長速度，並成為拉大貧富差距的因素之一。有學者估計，在導致收入分配差距的各種因素中，教育因素約為20%。2004年，我國名義城鄉收入差距為3.2:1，若把義務教育、基本醫療等社會保障因素考慮在內，有學者估計我國城鄉的實際收入之比已達5～6倍。按照這個分析，公共服務因素在城鄉實際收入差距中的比例大概在30%～40%左右。因此，未來幾年在進一步解決腐敗問題的同時，要以提供有效的公共服務為重點解決再分配問題，緩解貧富差距，為建設和諧社會提供體制保障。

3. 客觀地估計建立公共服務體制對經濟增長的促進作用。目前我國的實際情況是，投資率居高不下，大概高於世界平均水準的20個百分點；消費率持續下降，大概低於世界平均水準的20個百分點。其中原因很多，但公共服務體制的缺失，是難以拉動國內消費的一個重要原因。由於公共醫療、社會保障等方面供給的缺失，使居民在增大儲蓄的同時，對儲蓄的滿意度下降。從這一點來看，加快建立公共服務體制，強化公共服務，有利於擴大國內需求，明顯提高消費的比例，促進經濟的持續增長。

四、“十一五”時期推進政府行政管理體制改革的相關條件

1. 改革的共識。到目前為止，我國市場化改革的任務遠未完成。並且，改革正處於“啃硬骨頭”的攻堅階段。我理解，這一次的政府行政管理體制改革，不是以調整機構、提高行政效率為目標的一般意義上的行政體制改革。它的實質是政府轉型，重點是強化公共服務，加快建立公共服務體制。如果把改革攻堅階段的政府行政管理體制改革等同於前些年的行政管理體制改革，就很難説它是“全面深化改革、提高對外開放水準的關鍵”。

2. 改革的目標設置。從我國社會矛盾變化的需求和經濟社會發展的大趨勢出發，“十一五”時期，要對以強化公共服務為基本目標的政府行政管理體制改革作出總體設計。在這樣一個前提下，我們才能夠按照特定的目標來分步推進改革並取得成功。

3. 改革要有強有力的政治支援和有權威的協調機構。以強化公共服務為基本目標的政府行政管理體制改革是一項複雜的系統工程，不僅涉及中央與地方關係的調整、政府職能的實質性轉變，還涉及政府部門利益和龐大的事業機構改革。因此，需要建立中央層面高層次、有權威的改革協調機構，統籌規劃和統一指導改革。 （根據錄音整理，中國改革論壇供稿）