水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是維繫經濟、社會、生態與環境可持續發展的決定性要素。實現水資源的可持續利用，進而保障經濟社會的可持續發展，是世界各國共同面臨的難題。《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）明確規定：“國家厲行節約用水，大力推行節約用水措施，推廣節約用水新技術、新工藝，發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會”。在我國建設人與自然協調發展、經濟社會可持續發展的和諧社會以及著力推進經濟增長方式轉變的今天，建設節水型社會就更是一項具有突出戰略意義的緊迫任務。然而，我們務必看到，建設節水型社會是一項非常複雜的系統工程，不僅需要政府加大直接的投入，還需要從完善政策、制度建設等多個角度切入解決問題，引導企業、居民、社會節約用水。

一、當前我國經濟社會水資源利用面臨的突出矛盾和節水型社會建設的目標

（一）當前經濟社會水資源利用存在的突出矛盾：水資源短缺和水資源利用不合理並存

我國是淡水資源嚴重短缺的國家，且時空分佈不均，每人平均水資源佔有量２２００立方米，僅為世界平均水準的１／４；北方地區每人平均只有９９０立方米，不到世界每人平均值的１／８。我國每年缺水量約３００億～４００億立方米，每年工業産值因缺水損失２３００億元，耕地每年因旱減産糧食２８０多億公斤。全國６６９座城市中有４００座供水不足，１１０座嚴重缺水，在３２個百萬人口以上的特大城市中，有３０個長期受缺水困擾。城市、工業年缺水近６０億立方米。在廣大農村，無法得到或負擔不起安全用水的人口有３億多人。全國農田受旱面積年均３億畝左右，平均每年減産糧食２８０多億公斤。一些水資源相對豐富的地區，因水體污染造成水質型缺水，許多城市水源污染嚴重，飲水安全形勢十分嚴峻。據預測，我國人口在２０３０年左右將達到峰值１６億，屆時每人平均水資源量只有１７５０立方米，將成為嚴重缺水的國家。在充分考慮節水的情況下，預計屆時用水總量為７０００億～８０００億立方米，而全國實際可能利用的水資源量約為８０００億～９０００億立方米，水資源進一步開發的難度極大。如果不採取有力措施，我國很可能在未來出現嚴重的水危機。

與水資源短缺的現實相比，我國水資源利用方式粗放，用水效率不高。我國水資源利用的效率和效益與國際先進水準相比有較大差距，在生産和生活領域存在嚴重的結構型、生産型和消費型浪費。２００２年我國萬元ＧＤＰ用水量為５３７立方米，是世界平均水準的４倍。２００３年我國萬元ＧＤＰ用水量為４４８立方米，約為發達國家的４．５倍。我國農業灌溉用水有效利用系數為０．４～０．５，發達國家為０．７～０．８。全國工業萬元增加值用水量是發達國家的５～１０倍，水的重復利用率不到５０％，發達國家已達８５％。許多城市輸配水管網和用水器具的漏水損失高達１６％以上，僅城市便器水箱漏水一項每年就損失上億立方米。此外，每年排放的大量廢污水未經過有效處理而不能迴圈使用，更加劇了水資源供需矛盾。隨著我國人口的增加、經濟的快速增長和城鎮化進程的加快，水資源需求量將持續上升，水資源供需矛盾將更為突出。

（二）節水型社會建設的目標

２００５年５月下旬，國家五部委聯合發佈了《中國節水技術政策大綱》，這是我國第一個涵蓋了農業、工業和城市生活節水技術的政策性文件。《大綱》提出了通過節水技術政策的實施力爭實現的目標：到２０１０年實現工業取水量“微增長”，農業用水量“零增長”，城市每人平均綜合用水量逐步下降。

國家水利“十一五”規劃提出了更為具體的節水目標：“十一五”期間萬元ＧＤＰ用水量由３７０立方米降低到３００立方米；萬元工業增加值用水量由１８０立方米降低至１２０立方米；灌溉水有效利用系數由０．４５提高到０．５。

從較為長遠的目標來看，到２０２０年，我國將初步建成與小康社會相適應的節水型社會，未來１５年將是我國節水型社會建設的關鍵時期。這在總體上將要求節水制度和水資源配置工程體系基本完善，産業結構、佈局與水資源承載能力相協調，在維繫良好生態系統的基礎上實現水資源的供需平衡，實現經濟社會發展用水零增長。

二、節水型社會建設的財政支出壓力分析

節水的主要手段有技術手段、工程手段、價格手段（經濟手段）、行政手段和法律手段。直接體現為財政支出壓力的主要是促進節水的工程手段和技術手段。工程方面的支出壓力又主要體現在水資源配置、節水灌溉等工程建設、飲水安全工程、防污治污投入方面；技術方面的支出壓力則體現在促進工業節水技術改造、農業節水灌溉技術改造、節水技術基礎研發投入等。

（一）優化水資源配置、節水灌溉等水利基本建設支出責任

根據水利基建項目投資形勢及項目前期工作、建設進展等情況進行測算，結轉至２００５年及以後在建項目對中央投資的需求規模約為１６２０億元，其中２００５～２００８年在建項目中央投資需求為１２４２億元，結轉至２００９年及以後項目中央投資需求為３７８億元。若只考慮南水北調工程等優先保證項目、國家已批復立項的在建項目和大型灌區節水改造等國家政策扶持性項目等３類在建重點項目，２００５～２００８年在建項目中央投資需求約為１０５６億元，年均２６４億元。２００５～２００８年擬建項目中央投資需求約２５４億元，年均６４億元。兩者相加，２００５～２００８年在建、擬建重點中央水利基建項目年均中央投資需求３２８億元。

１．水資源配置工程

水資源配置工程建設的目的是提高對水資源在時間和空間上的調控能力。為緩解我國北方水資源短缺和生態環境惡化狀況，中國政府正在規劃和建設南水北調工程，以從根本上緩解北京、天津等華北地區和西北地區水資源短缺問題。南水北調工程是跨流域、跨省市的特大型水利基礎設施，規模宏大，投資多，且具有公益性和經營性雙重功能，需要通過多種渠道籌集建設資金。工程建設資金既要有政府財政性資金投入，同時要用市場手段融資籌集部分建設資金。政府財政性資金的投入，按照“誰受益，誰負擔”的原則，由中央財政和地方財政共同籌集。南水北調工程投資規模大，僅正在實施的東、中線一期工程靜態投資就達１２４０億元。根據工程總體規劃，２００３年至２０１０年，每年平均投資１３８億元。２００４年起工程開始進入投資高峰，２００５年和２００６年最高峰年投資額約為２４８億元。以中央財政佔３０％的比例估算，中央財政為此將累計支出３７２億元。同時，全國正在建設一批區域水資源配置工程，克服水資源區域分佈嚴重不均勻狀況，統籌地區發展，這也需要地方財政安排相應的建設支出。

２．促進農業節水灌溉的支出

中國的人口到２０１０年達到１４億、２０３０年達到１６億時，中國十幾億人口的糧食安全問題始終是政府工作的重中之重，而糧食安全的關鍵之一又在於保障充足的農業用水。農業用水不可能通過大規模調水去解決，只能通過自身的農業節水、提高用水效率來保障糧食用水安全。我國消耗的淡水資源７０％是農業用水，而農業用水中９０％是灌溉用水。就農業灌溉而言，現在全國有效灌溉系數平均為０．４３，有關方面論證，２０１０年要求提高到０．５，到２０３０年必須達到０．６～０．６５才能滿足要求。據水利部的測算，如果要滿足２０１０年農業經濟發展的要求，節水的目標是６５０億立方米，需要投入２２００億元，其中包括農民的投勞。財政支援的重點將包括大力開展農田水利基本建設、大型灌區的節水改造和續建配套等。

（二）保障飲水安全的支出責任

《國務院關於２００５年深化農村稅費改革試點工作的通知》指出，完善城鄉公共財政制度，進一步優化支出結構，新增財政支出和固定資産投資要重點向農村傾斜，加大對農村教育、道路、供水、衛生、文化事業的投入。飲水安全是社會公益事業，應得到國家公共財政的支援。各級政府應將解決人民群眾飲水安全問題作為建設和諧社會的重要內容，切實加強領導，統籌安排，增加投入。對貧困地區的飲水工程建設，應以政府補助為主，群眾自籌為輔。對經濟發達地區的飲水工程建設，所需資金由政府、受益群眾、市場等多種途徑籌集。對飲水工程建設和運作中的用地、用電、稅費等應實行優惠政策。

目前，國家已將農村飲水列入農村基礎設施“六小工程”之一給予高度重視。國家從２０００年開始實施農村飲水解困項目。２０００～２００４年，共安排國債資金１０３億元，加上各級地方政府的配套資金和群眾自籌，總投入約２００億元，解決了農村６０００萬人口的飲水困難，成績巨大，但任務依然艱巨。目前農村飲水安全工作重點已轉向了解決水質不達標問題，農業部、衛生部、水利部、財政部等相關部門正組織制定《農村飲水安全總體規劃》，計劃到２０１０年進一步解決８０００萬農村人口的飲水安全問題。到２０２０年為３億多農村居民提供安全飲用水，這是一項長期而艱巨的任務。以解決飲水安全每人平均２００元左右的支出計算，到２０１０年和２０３０年，國家累計需要安排的支出分別需要１６０億元和６００億元。

（三）防治水污染的財政支出責任

在水資源總量短缺的同時，水污染治理率低與重復利用率低也已經成為我國缺水的核心問題。加大對水污染治理投入、促進水資源迴圈利用也是政府促進節水的一個重要方面。目前全國很多大城市的污水處理率和中水回用率還相當低。自１９９８年以來，國家累計投入國債資金１１００多億元用於水污染治理，關閉了約１．５萬家高消耗、高污染企業，減少了對水體的污染。但是，隨著經濟的發展，污水排放還在成倍地快速增加，治理污染的速度趕不上污染增加的速度主要水系水質仍呈惡化趨勢。２００４年全國廢污水排放總量６９３億噸，比１９８０年增加了兩倍多，全國每年約有１／３的工業廢水和２／３的生活污水未經處理直接排入水中。根據最新的統計公報，２００５年我國城市污水處理率提高到了４８．４％，而發達國家的污水處理率已達到８５％以上，美國、加拿大、日本、歐洲等發達國家的水重復利用率已高達９０％。“十一五”期間，財政需要下大力氣支援城市污水處理，這包括城市污水輸送管網的建設和改造、大規模興建污水處理廠（當然在有條件的地區可以積極推進污水處理市場化運作，減輕財政投入壓力）等，提高城市污水收集率，加大水污染防治力度，力爭到２０１０年城市污水處理率由現在的４８％提高到６０％以上，主要江河湖泊水功能區水質達標率達到６５％以上，城市主要供水水資源地水質達標率９５％。以每噸污水處理綜合成本０．７０元估算，則達到６０％的污水處理率目標需要投入２７４億元，若財政承擔２０％左右的公共投入（如輸送管網建設和維護），則財政每年將需要為此支出５０億元左右。

（四）用於支援節水技術研發、節水改造的財政支出

技術節水是通過各種引導性支出政策，促進産業結構的調整，大幅度壓縮高耗水項目、改造原有項目也是政府促進節水的一個重要手段。為此，財政要加大對通用節水技術研發、節水設備的投入，支援節水新技術、新工藝的研究開發與推廣。此外，開展再生水利用、海水淡化利用等水資源開發也需要財政予以一定的支援。當然，支援節水技術改造領域並不一定需要財政１００％資金的投入，可以創新支出方式，比如對節水技術改造予以財政貼息，對節水利用的生産過程和工藝給予稅費優惠，增加節水設備的政府採購，等等，通過財政有限的資金支援和政策扶持，盡可能地促進節水産業化。

（五）公共水網管線改造的投入

目前我國城市化率已達到４１．８％城市化進程的加快推進也給節水帶來了很大的壓力。當前我國城市節水存在的突出問題是舊城區公共供水網線與城市節水需求不相適應，水的輸送過程中存在著“跑、冒、滴、漏”的嚴重問題。因此，城市輸配水管網的改造，也包括農田水利田間末渠的引水修固，這些都需要相當數量的財政投入來解決，特別是初期性、引導性投入必不可少。當然這些支出並不是要求財政承擔全部支出責任，城市供水企業（單位）也應加大相關設施和工程的改造，農村水利還包括引水渠道的加固、防滲，也應充分調動水灌單位投入的積極性，包括農民的投工投勞，最大限度地減少水資源輸送過程中的浪費。

三、緩解財政節水支出壓力的相關制度建設與完善

從以上分析可知，節水型社會建設對財政提出了很大的支出需求，也將對財政形成一定的支出壓力。但是，支援節水型社會建設只是財政諸多支援重點之一，財政支出還需要在加大支農、基礎教育、公共衛生、基本醫療、社會保障和基礎科研等諸多優先扶持領域之間進行綜合的權衡。建設節水型社會不能僅僅依賴於財政的支出，還必須在制度創新、價格體系完善、標準建設、優化水資源管理等方面充分挖掘潛能，多渠道籌集節水資金，多種方式和多種手段（包括經濟、行政和法律等）促進節水。

（一）強化水資源統一管理，制定流域和區域水資源規劃

我國《水法》規定，“國務院水行政部門負責水資源的統一管理”，但目前尚未形成統一的管理體制。造成河流的上下游、左右岸、地表水與地下水、取水與排水、清水與臟水的管理不統一，有限的水資源不能得到合理、高效的開發利用。處於上游及靠近河流的地區無節制地引水，不僅浪費了水資源，而且引發土壤次生鹽鹼化，甚至造成下游河道斷流。在下游和距河流較遠的地區，由於河水供不應求而大量開采地下水，造成地下水位持續下降，形成一系列生態環境問題。在許多灌區，由於地表水與地下水沒能實行統一管理，不同水源的水價政策不協調，致使能有效提高灌區水資源利用效率的井渠結合方式長期難以推開。

水資源統一管理是建設節水型社會的體制保證。水資源統一管理包括流域管理和區域管理兩個方面。在建立節水型社會的管理區域、市場範圍內，還必須實行城鄉水資源一體化管理，這是實施水權管理的前提，也是促進水資源合理利用和節約用水的體制和制度保障。

（二）推進水權制度建設，促進水權的合理流動，優化水資源配置

真正意義上的節水型社會，必須從明晰水資源的産權開始。水權制度是涉及水資源管理權、開發經營權、使用權和排污權的制度體系。

開展水權制度建設，建立與用水權指標控制相適應的水資源管理體系是節水型社會建設的核心內容。根據市場經濟的資源權屬和優化配置理論，明晰的水資源使用權是發揮市場基礎性作用優化配置水資源的前提條件。在明確水權的基礎上，通過用水權的市場交易，可以提高水資源的利用效率和效益，引導水資源向節水、高效領域進行配置，從宏觀上提高水資源的配置效率，從微觀上提高水資源的利用效率。目前我國水資源供需態勢迫切需要水資源管理制度的創新，促進水資源的合理配置、高效利用和有效保護，通過制定流域和區域內的水資源規劃，明晰初始用水權分配，促進上游和下游、農業用水和城市用水、經濟用水和生態用水等之間關係的協調，才能處理好開源、節流與保護的關係，解決好水資源的供需矛盾。

（三）進一步完善水價形成機制

在市場經濟體制下，合理的水價形成機制是促進節約用水的核心內容。由於用水性質的多樣性，使得水價形成機制具有複雜性。水價管理在遵循價值規律和供求規律的同時，確定符合國情的水資源使用費和累進式水價制度，同時應將具有公共利益特徵的用水和經濟發展用水區別對待。

節水型社會建設要十分注意經濟手段的運用，最重要的是制定和完善科學合理的水價政策，例如實行超定額累進加價制度——根據“超用加價，節約有獎，轉讓有償”的原則，在定額範圍內實行基本水價，超額部分實行累進加價，既可限制超額用水，又不加重大多數用戶基本用水的負擔，充分發揮價格對促進節水的杠桿作用。此外，還可實行季節浮動水價和不同水源的聯調水價，運用來水峰枯不同時期、白天與夜晚不同灌水時間的價格浮動鼓勵節水。運用聯調水價實現對地表水和地下水的統一管理和調配，對有利於減少地下水開採和涵養地下水源的用水給予優惠的水價政策，以提高深層地下水資源價格的手段控制地下水超採。與完善水價相配套，還應加快用水計量體系的建設，充分利用資訊技術等先進手段，實行按立方米計量、按戶收費，儘快扭轉某些地區和某些灌溉領域喝“大鍋水”的平均主義現象。

（四）完善水資源費徵管體系

目前，我國水資源費徵收標準嚴重偏低，除北京、天津和山東的部分地區水資源費標準超過１元／立方米外，其他各省水資源費整體水準都較低，大多都在幾分錢左右。與水價相比，當前水資源費佔水價的比重也不合理，絕大多數省份水資源費佔終端水價的比重嚴重偏低，最高的為北京，佔２５％左右，最低的為西藏，佔０％，全國平均在３％～５％。這種費、價結構狀況沒有體現水資源作為一種稀缺資源性産品的基本屬性，當然也就不利於節約水資源的開發利用。

水資源費是將水資源使用的外部成本內部化最有效的形式，政府應採用作為對水資源使用的經濟政策導向，通過設定不同的收費標準，鼓勵、限制和約束水資源使用類型。將水資源費作為財政專項收入，由中央和地方政府通過財政預算用於水資源保護和公益性水資源開發及其管理等特定項目。今後要進一步加強水資源費徵收管理，擴大水資源費費基，適當提高水資源費徵收標準。隨著水資源費的逐漸擴大，有必要考慮從中切出一部分用於設立節水專項基金，用於增加促進節水方面的公共支出。

（五）加快節水法規體系建設，將節水工作納入法制軌道

加快建立符合中國實際的水資源管理法規體系，通過法律法規形式明確國家對水資源管理的理念、方針、政策和策略，以保證連續性和穩定性，規範全社會對水資源的利用。《水法》是水資源管理的基本法律依據，還應根據我國經濟社會和水利發展實際情況，進一步完善水資源管理法規體系。２００６年１月２４日國務院審議並通過了《取水許可和水資源費徵收管理條例》，對取水資格和水資源費的徵收管理作了明確規範，近期還應研究制定《全國節約用水管理條例》、《節約用水和水資源綜合利用促進法》等一系列法律法規，把高效、綜合利用水資源工作納入法制軌道。節水試點城市應儘快建立完善有關節水的政策法規，科學制定節水計劃，將其列入本地國民經濟和社會發展規劃，統籌安排，綜合部署，使節水工作有法可依、有章可循。同時建立相應的執法隊伍，加大對節水的監督和執法力度。

此外，還應儘快制定《農業節水法》，將推廣農業節水的原則和要求以法律形式固定下來。明確各級政府和廣大農民實施農業節水的責任和義務，明確大中型灌區的性質和法律地位，明確農業節水管理體制及節約水資源等經濟法律問題。與此相配套，還應建立健全農業節水技術標準體系和農業節水指標評價體系，逐步實現農業節水的科學化和制度化。

（作者劉軍民：財政部財政科學研究所）