■國企採購不納入政府採購範圍

    ■集中採購和分散採購相結合

    ■採購合同是特殊的民事合同

    日前，全國人大政府採購法起草工作小組組長巨家仁在2000年政府採購政企雙向交流研討會上透漏，在做了大量準備工作之後，“政府採購法草案綱要”已經出臺，草案的起草工作即將開始。

    政府採購大餐為企業創造了無限商機，誘人垂涎。目前我國的政府採購規章由各地方自行制定執行，各部門的分散採購正逐步變成政府行為的集中採購，但“陽光”並沒普照大地。有人戲稱“分散小腐敗，集中大腐敗”。政府採購迫切需要一部全國性的法規來統一約束。全國人大財經委于1999年4月成立了政府採購法起草組，著手政府採購法的起草工作。目前，政府採購法中涉及的主管部門、資金撥付、仲介機構、監督管理等問題已經取得了比較一致的看法。而關於政府採購立法中的調整範圍、採購方式、採購合同的確定問題仍存在爭議，這三個問題的解決將使採購法的出臺變為現實。巨家仁在本次研討會上表達了對這三大爭議的看法。

    調整範圍：重新界定

    政府採購法的調整範圍涉及三方面的內容：採購人、資金來源和採購對象。

    目前採購人如何確定存在著爭議。財政部和多數省區市規定的政府採購人為國家機關、實行預算管理的事業單位和社會團體。國家機關和社會團體包括黨政機關、權力機關、司法機關、政協、民主黨派、工青婦組織、軍隊、武警等，集中採購機構就是採購人。對上述採購人範圍界定主要有兩方面的爭議。一是非預算單位使用預算資金辦理公共採購是否納入政府採購法的調整範圍；二是國有企業，使用財政撥款採購貨物、工程和服務是否納入政府採購。

    巨家仁透露，非預算單位雖不實行預算管理，但也是用納稅人的錢辦政府的事，給社會提供公共服務，為加強財政支出的管理，提高財政支出的使用效益，應當把他們的採購活動納入政府採購的調整範圍。目前各地的規定還沒有將國有企業的採購納入採購範圍，國有企業面廣量大，在國民經濟中地位重要，為不影響國有企業經營自主權的落實，適應我國加入 WTO和其他國家對等開放政府採購市場的情況，國有企業的採購將不納入政府採購法的調整範圍。

    採購資金來源不作限制。當前用於政府採購的資金為財政性資金，及預算內、外資金。在實際工作中，不少地方在進行工程項目採購時，將預算內資金、預算外資金、自由資金、貸款等捆在一起使用，納入政府採購資金範圍。目前在採購資金的來源方面還存在兩方面問題。一是國家機關完全用自由資金等非財政性資金進行的採購是否納入政府採購的範圍；實行預算管理的事業單位用事業收入進行的採購是否納入政府採購的範圍。二是國外政府貸款、國際金融組織貸款、財政貼息或擔保貸款、社會捐贈、公益性贊助等資金是否應納入政府採購範圍。巨家仁認為以上做法是可行的。

    在採購對象的確定上，各方面對於將貨物、服務和辦公場所的建設維修等工程作為政府採購的對象沒有異議，但對有些公共項目是否納入政府採購法的調整範圍有不同意見。巨家仁認為，從政府採購法調整範圍上劃分，擬將國家機關實行預算管理的事業單位和社會團體使用財政性資金以購買工程的行為納入政府採購法的調整範圍。

    採購方式：分、合兩便

    目前各地在政府採購工作中都採取集中採購和分散採購相結合的方式，集中採購的貨物、工程和服務一般由政府採購目錄和採購金額限額確定，有的省市由政府採購機構根據採購對象的實際情況逐個研究確定。由於政府採購制度實施的時間不長，集中採購的資金佔政府總支出的比重不大，一些地方希望進一步擴大集中採購的比重和範圍。

    巨家仁認為，集中採購能夠産生批量優勢，可以降低採購成本，制約腐敗行為，促進財政支出制度的改革。但對於批量不大的物品採購、有特殊要求的商品和服務的採購、時間要求緊急的採購，分散採購則成本低、效率高，符合用戶的要求。因此在立法的指導思想上，不強調集中採購和分散採購孰輕孰重，而要根據實際情況把握，分散採購也屬政府採購，也要嚴格按照政府採購法規操作。

    各地在政府採購中具體採取五種方法，即公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源採購。多數地區以公開招標為主，但對競爭性程式規定的不具體。巨家仁認為，考慮到競爭性談判也是一種重要方式，有些國家在政府採購活動中也廣泛使用，我國的立法擬對競爭性談判的程式做詳細的規定，以免這種程式在一些地方普遍採用但不夠規範，對政府採購工作帶來不利影響。

    採購合同：性質暫無定論

    大家對政府採購合同的性質存在著不同的看法，一種觀點認為它屬於行政合同，理由是政府採購合同不是在一般民事主題之間訂立的，一方為國家機關，另一方為供應商，當事人的法律地位不平等。一種觀點認為，政府採購合同屬於一種特殊的民事合同。首先，政府採購合同本質上屬於民事合同，在政府採購合同的締結和履行過程中，並不涉及到行政權利的行使，當事人雙方的法律地位是平等的。其次，政府採購合同又和普通的民事合同性質相同，他肩負著加強財政支出管理、促進公平競爭、防止腐敗等公共職能，與私人間的合同有所不同。對政府採購的定性關係到政府能在多大程度上干預政府採購合同的締結和履行，對供貨商的民事權利給予多大程度的保護，以及政府採購合同糾紛的處理。

    巨家仁認為，以上兩種觀點雖然不同，但有一個結合點，即政府採購合同與普通的民事合同相比具有特殊性，由於起草工作在即，暫且擱置政府採購合同性質的爭論，從實際情況出發，對政府採購合同的一些特殊問題作出規定。

    中國經營報2000.10.17