彩票發展多曲折

    福利彩票全面走進中國人的生活，經歷過一個曲折的過程。福利彩票面世之初，購買者甚至包括發行者對“有獎”和“募捐”的差別都不甚了了。如同當初股票發行的情景一樣，有人甚至視之為“攤派”，覺悟較高者則認為是為國家作貢獻。而在最初的試點地區，有關單位接到任務，自然而然地按“老辦法”，從機關到街道委員會……一層一層地分解下去。據有關人員回憶，有些居民被居委會的工作人員動員購買了彩票，卻忘記了“兌獎”。因此，第一批10個試點省市僅銷售800萬元。1987年12月，廣東省採取了市場化的銷售手段，福利彩票由銷售網點代銷，最高獎設到5000元。每月全省統一用搖獎方式當眾開獎，中獎號碼在傳媒公佈，參與購買者才日漸踴躍。到90年代初，由於大獎組銷售辦法的出臺，使福利彩票的發行迎來了一個普及推廣的高潮。1997年，全國福利彩票銷售額達到60億元。

    “微笑納稅”顯神奇

     彩票這種第三集資渠道一旦開通，便顯示出強大的社會集資功能，其他慈善和公益性質的捐助難以望其項背。與其將社會福利彩票稱作“第三次分配”，還不如將購買彩票稱為“微笑納稅”來得更為確切。第一次分配是每個人的直接收入，然後通過稅務等方式調節高低收入人之間的差距，實現第二次分配；而通過募捐、發行福利彩票等途徑籌集資金，興辦各種福利事業，則是第三次分配。

    但中國目前的“微笑納稅”顯得非常的牽強，因為購買彩票的主力大軍是收入水準較低的貧民階層。這樣，所謂“微笑納稅”就無非是把窮人的錢換個口袋。一項調查表明，認購彩票者絕大多數屬於低收入階層。購買彩票中獎被認為是縮短收入差距的最快路徑，彩票分配方式的公平之處似乎在於每個人都有迅速翻身的機會。

    彩票立法日顯迫切

    給經濟活力、給政府稅收、給彩民希望，無疑是國家發行彩票的目的。有統計稱，彩票業已成為世界第六大産業。

    我國有12億人口，年銷售彩票還不到8億美元，只佔世界總銷售量的0．3％，佔亞洲總銷售量的6％。中國福利彩票和體育彩票的年銷售量為60億至70億元，而一般來説，一個地區或國家的彩票每人平均購買量，大致相當於這個地區或國家每人平均收入的1％。中國1994年城鎮居民每人平均收入為3197元，農民為1220元，若按上述比例，有12多億人口的中國要消費掉多少彩票呢？雖説中國彩票市場的容量尚無法準確測定，但有一點可以肯定，中國彩票市場的潛力還遠遠沒有發掘出來。屢禁不止的私彩也説明，中國的彩票市場存留著相當一部分未加利用的空間。

    目前彩票市場要“做大”，存在兩大制約因素。

    一是彩票的類型是否應該有限制？世界各國的彩票大體可分為傳統型彩票、即開型彩票和樂透型彩票等幾種類型。其中樂透型彩票因其花樣多、趣味性強等特點，日漸成為當今世界的主流，每年在各種彩票中發售量最大。

    二是彩票發售的額度是否應該放開？目前，每年福利彩票發行額度，由民政部報中國人民銀行，然後再由中國人民銀行報經國務院批准才能發行。有關專家明確指出，國外市場都不存在彩票額度的限制，中國取消額度管理並不會導致銷售量無限制膨脹，因為市場容量是客觀存在的。彩票銷量的增加也不會影響金融秩序的穩定，因為彩票本身並不是一種金融行為。

    雖説彩票發行是利國利民的好事，但彩票畢竟是一種利弊共存的形式，由國家壟斷專營並制定法律予以規範，是興利除弊的首要前提。無論國家法律和行政法規，其規範的要點主要集中在三個方面：一是實施政府控制的形式和程式；二是維護市場統一有序的措施；三是對籌集資金使用方向和範圍的限制。

    我國彩票走的是先發行後立法的道路，至今沒有彩票法，連專門的彩票行政法規也未出臺。1995年之後，經過對私彩的清理整頓，國務院批准可以在全國發行的彩票只有由民政部門發行的中國福利彩票和國家體委發行的體育彩票。但彩票業暴露出的體制不順和法制不健全的問題，並未因清理整頓而得到根本解決。發行銷售體制方面，政企、事企、政事沒有分開，管理制度和管理手段尚不健全，嚴重制約和威脅著中國彩票的健康發展。上海風采福利彩票剛問世時，其規定就讓人丈二和尚摸不著頭腦，扣除二、三、四等獎，每期留給一等獎的獎金額只有175萬元，但在理論上卻存在每期可能産生5位搖中100萬元大獎得主的可能，他們的獎金從何而來？1998年賑災彩票大規模推出之前，就有不少人擔心銷售不掉，但賑災彩票一推出，上海風采福利彩票在幾次沒有出現100萬元大獎得主之後，當期應聲搖出4個100萬元大獎，難道完全是巧合？在發行彩票已經10多年後，依然出現了不少單位強制職工購買賑災彩票的咄咄怪事……

    業內人士大聲呼籲：彩票必須走法制化道路。中募委權威人士認為：中國彩票放開發展的社會條件已經成熟，當務之急是儘快頒布彩票管理條例，使彩票由合理走向合法，變現有的部門彩票（福利、體育）為國家彩票，變現在的部門領導（中國人民銀行）為國務院直接領導，變現在的市場競爭為國家專賣，進一步明確彩票資金的使用投向。

    目前，彩票在中國已經成為遍及城鄉的經常性的經營活動，成為市場經濟的一部分，以政府某個部門的文件、政策、規定進行管理的方式，已確實遠遠不能適應需要，國家到了立法規範彩票市場的時候了。

     《人民日報》 2000.09.20