彩票，又稱“獎券”，俗稱“白鴿票”。據史書記載，早在15世紀，歐洲便開始流行彩票，有由政府發行的，也有由私人發行的。在我國，較早的彩票，是清朝末年，由江蘇、安徽、湖北等地官府以招募捐賑款名義發行的彩票。本質上言之，彩票是以抽籤給獎或搖獎的方式進行籌款或斂財所發行的憑證。彩票的最大特點乃是：不還本，不記息，其運作機理則是利用人們生而有之的追逐財富且相信可以僥倖致富的心理藉以募集錢財或斂財。

    從世界各地的彩票發行主體來看，一般可分為兩種：一是官方發行的彩票，二是私人發行的彩票。從彩票發行主觀動機與目的來看，又可將彩票分為公益性彩票與營利性彩票。如我國一個時期以來由特許機構依法發行的體育彩票、福利彩票就是公益性彩票。而海南等地一些不法之徒售賣的彩票則是私人彩票。雖然在一些國家或地區，私人發行彩票只要依法進行便為官府認可，但在我國，私人彩票尚沒有被合法化。

    應當肯定，我國近些年發行的公益彩票産生了重要的社會效益。以北京市2000年1月—11月所發行的體育彩票為例，就募集了超過2．26億元的資金。僅北京“賣彩票”這一需求，就為3000人提供了就業機會，這對緩解緊張的就業市場多少有些助益。此外，通過購買彩票，一部分人（儘管是極少數人）一夜之間富了起來。這無疑對社會或個人都是一件幸事。而當人們在報上獲悉，一位曾經因家境貧寒輟學來京打工的河南小夥子在獲得500萬彩票大獎後要用該款去完成中學和大學學業時，人們無不讚嘆：彩票，功莫大焉！

    然而，我們在看到彩票事業的種種成就之時，不能不指出：我國的彩票發行與管理尚存諸多問題。這主要表現在：1．缺乏完整彩票管理法律制度；2．缺乏專門彩票監督管理機構；3．彩票發行品種單一；4．私人彩票發行猖獗。

    針對上述問題，我認為應採取以下措施：

    1．完善彩票管理法律制度。我國尚沒有正式的有關彩票管理的法律，而僅有若干黨中央、國務院發佈的通知或人民銀行、財政部以及民政部、國家體育總局制定的零散彩票管理行政規章。這與我國當前彩票市場發展形勢極不相稱。目前，在一些博彩市場發達的國家或地區，博彩管理法律十分健全。就拿我國澳門地區來説，關於博彩管理的行政法律至少有四部。我們可以借鑒澳門地區有關博彩的立法，及時制定彩票管理法律。

    2．建立專門彩票管理機構。我國當前彩票管理的一大弊端就是政出多門。國家體育總局和民政部是我國發行彩票的兩個特許單位。而國務院有關部門、人民銀行、財政部分別對彩票有管理的許可權。此種二元彩票發行主體、多元彩票管理模式常常導致彩票發行管理的混亂。為了改變此種混亂局面，國家有必要成立專門的、統一的彩票管理機構，協調不同彩票的發行。

    3．增加彩票發行品種。我國現在彩票的發行還限于體育彩票與福利彩票。但從我國彩民認購彩票的情況來看，彩票市場潛力極其巨大。據國家統計局中國經濟景氣監測中心對北京、上海、廣州三城市的居民進行的關於彩票的調查顯示，中國有近一半的城市居民購買過彩票。如果此種調查真實可信，那麼這就意味著我國已有數以億計的彩民。對於如此眾多的彩民，僅有的體育彩票與福利彩票遠遠不能滿足彩民需求。因此，國家有必要開發諸如愛心助學彩票、救災彩票、扶貧彩票、見義勇為彩票等等。

    4．嚴懲非法彩票發行。就我國的情況而言，發行彩票只有具有公益性時才應當受到肯定和鼓勵。因此，對於那些非特許單位和個人以中飽私囊為目的的營利性彩票，應當毫不猶豫地加以取締。因為彩票並不能實質性增加社會財富，它只不過是通過一定遊戲規則使社會財富進行再分配而已。如果一個國家的發展和資金的取得過度依賴彩票，這無異於鼓勵公民去進行公開賭博。因為，購買彩票以求中獎與投機取巧贏錢的賭博具有相同的社會心理基礎———碰運氣。顯然，如果一國不是正面積極引導其國民艱苦奮鬥創業，卻誤導他們崇尚于“碰運氣”，那麼國運勢必衰竭！也許正是基於此種推理，我國香港地區的刑法規定了“籌辦非法彩票罪”、“售賣非法彩票罪”、“發行非法彩票罪”以及“持有非法彩票罪”。我國有必要借鑒香港地區有關博彩的法律規定，將那些嚴重違法，且具有極大社會危害性的彩票買賣等行為犯罪化。

    （點評者係中國人民大學法學院教授、法學博士後）

    《法制日報》 2001年1月17日