有人説，如今在馬路邊排長隊的，十有八九都是在買彩票。也有人説北京每10個人中至少有1人買過彩票，而在江蘇、四川、黑龍江等地，彩票也賣得十分火爆。一組最新統計數據表明，北京體育彩票的日銷售額已超過800萬元，國家體育總局日前也透露，今年80億元電腦體育彩票的額度很可能提前完成。

    中國自1987年開始，先後批准公開發售福利和體育兩種彩票，到1999年底，共完成銷售額504億元。其中福利彩票銷售約400億元，除去獎金返還和發行成本等，共籌得社會福利基金118．7億元。按“扶老、助殘、救孤、濟困”的方向使用，到1998年底，已投入70．6億元，共資助和興辦社會福利項目81682個。

    有專家認為，從目前勢頭看，中國的彩票業已進入了一個快速發展的時期。但彩票畢竟是一種博彩形式，在火爆的背後，也暴露出一些問題：因彩票兌獎而起的糾紛接連發生；一些公眾對彩票的發行和開獎程式以及資金用途存有疑問；而各種形式的私彩、非法彩票更是屢禁不止。

    目前世界上開展博彩活動的120多個國家和地區中，絕大多數完成了國家立法。因此，業內人士呼籲，針對彩票業制定法律予以規範，興利除弊，是促進彩票産業大發展的當務之急。為此，本期法律圓桌對彩票立法問題進行探討。

    ■議題一：彩票這種融資行為沒有法律規範行嗎？

    主持人：國家對彩票業有哪些現行規定？

    謝鳴（體育總局體育彩票管理中心綜合處副處長）：國務院從1985年開始對彩票就有管理規定，在90年代以後也有很多的文件，比如1991年國務院《關於加強彩票市場管理的通知》，1994年發過的《關於嚴格彩票市場管理，禁止擅自批准發行彩票的通知》，1995年3月4日國務院《關於禁止濫發各種獎券的通知》等等，幾乎每年都有關於彩票管理方面的文件出臺。發行彩票的每一步也都有規定。

    主持人：在現有的規定之下，作為彩票發行機構，有沒有感覺到需要進一步規範的地方？

    謝鳴：前一段有關部門表示明年將通過發行彩票建立社會保障基金，説明彩票還會有更大發展，但彩票市場剛剛開發，很不完善。現在沒有法，我們還沒有一個正式的身份證，所以我們也希望國家有一個法出臺，這個法對彩票業也是一種保護。

    楊洪逵（最高人民法院中國應用法學研究所研究員）：彩票立法規範的是整個彩票業，現在等於是部門在發彩票，自己有自己的部門規則，這個規則跟法之間是有距離的，頂多是一個合同關係，跟國家的彩票立法是不一樣的。國家彩票立法要從總體上考慮，包括管理機構、發行主體、發行彩票的目的、用途及發行彩票中各項資金的分配比例等。

    史建平（中央財經大學金融證券研究所所長）：原來我們説一個企業，一個公司要集資的話就是非法集資，彩票這種融資行為，或者説集資行為，如果沒有法律規範，屬於一種什麼樣的集資？

    王京武（華鵬律師事務所主任）：彩票已經搞了十多年了，但是現在還沒有正式的、統一的法規，目前情況下，應該考慮這個問題。

    楊振山（中國政法大學民商法研究中心主任）：彩票發行必須有目的性的限制，發行彩票是為了公益，必須嚴格限制在公益目的的宗旨上，這才能區別於賭博。這些機構的設立，必須是能夠履行公益職責的機關，這個機關要由國家確定，任何私人不能組織。

    ■議題二：彩票規模到底應該有多大？

    史建平：要規範彩票市場的規模。因為社會以資金錶現出來的總資源是有限的，你這兒多了，他那兒就少了，有一個資源重新配置的問題。原來是國家財政參與國民收入分配，銀行、證券市場來參與分配，當然還有其他金融機構，保險公司等等。現在彩票也出來了，這也是社會資源重新配置的手段或方式。現在彩票規模不大，無足輕重，如果搞大了，會不會影響銀行的存款？會不會影響證券市場的價格走勢？會不會侵害金融産業的利益呢？

    謝鳴：彩票的面額非常小，兩塊錢一注，這對我國公民來講，投入是非常小的，把銀行裏存的所有的錢一次性下注的人是非常少見的。

    史建平：彩票的目的是為了支援一些非盈利性的社會公益事業，這種資金的用途是有限的，那麼彩票市場的規模也應該是有限的，不能無限擴大，從這個角度講，規模應該是有限制的。建議國家在五年計劃裏面，將彩票納入統一的財政規劃。今年要做什麼事情，財政預算給多少錢，不夠就通過國債融資，還不夠，可以發行彩票。彩票的發行由國家財政統一起來，作為財政的一個預算項目。

    ■議題三：成立一個彩監會如何？

    楊振山：如何保障公開公正呢？一個是辦法公開，再一個是財務公開，我投了這筆錢以後怎麼用了，上哪兒去了，這是老百姓比較關心的，怎麼監督？一個是自律，另外還要有外部監督，應該在法律上做出明確的規定。股市有證監會，建議彩票上面也應該有一個彩監會。

    王京武：我認為對彩票要加強約束，讓有些人沒有空子可鑽。主要一點是加強透明度，具體的審計、會計這些工作都要跟得上，在每次發行以後，一定要詳細地公佈有關的資金去向，成本費用，返還是多少，是不是嚴格按照這種比例來運作的等等。

    管曉峰（中國政法大學商法教研室主任）：彩票立法的時候是否要考慮到發行一定要經過權威仲介機構的認可，以自己的信用跟發行人信用捆綁在一起，如果發行人是虛假的，權威的仲介機構也跟著要受到損失，甚至要摘牌，取消它的仲介資格。法律要有一套程式，首先確定誰能發行。第二步，有資格發行者必須要向主管部門提出申請報告。第三步是確定發行的程式，發行程式有一個很重要的一環就是承銷，哪一些人有承銷資格呢？不但發行人的資格認定，承銷人的資格也要認定，這兩個資格認定以後，彩票發行中虛假的做法，特別是發私彩的做法就會大幅度地減少。在資金分配方面。無論是什麼樣的比例，公益性質宗旨始終為核心，不能偏離方向。因此，在這裡是否可以採用一個信託制度的方法，信託制度就是説財産的管理人上面有一個信託監督，公益信託，信託的受託人上面有一個信託監察員。我們的彩票也適用這種制度，你對它怎麼使用的，由監督機構來對這筆錢進行監督使用。做帳的時候，當然是由管理人員做帳，監督人也要做一本帳，第三個是要註冊會計師事務所來做一本帳。這樣對三方面都有好處，第一是對社會有好處，最大限度地用於公益目的。第二對投資者有好處，他們花錢心裏坦然，建了多少福利院，多少體育設施，我知道。第三對行業部門人員的一種愛護，對他監督，實際上減少他犯罪的機會。

    ■議題四：如何調整彩票糾紛？

    楊洪逵：從法院受理案件來説是兩類，一類是彩民之間的糾紛，跟發行者沒有關係。再一種是彩民和發行者之間的糾紛。購買者之間的糾紛就是確認誰是彩票權力人，比如説我出錢，他去買，中獎了，我説應該認定為我的。他説當時説好了，我出錢他買，大家共同分，就是説雙方到底是代理關係，還是借款關係，還是合作關係。這個主要是一些證據問題，有事實來説就可以了。彩民和發行方的糾紛比較少，但是也有。一個是權力有無的問題，發行方説我這是廢票，肯定就沒有權利了，這是個能不能主張權利的問題。還有一個是中獎條件，我宣佈的條件，事先宣傳、承諾的時候有很含混的中獎條件，結果與中獎者理解不一致，就很容易産生問題。

    張青松（北京市普華律師事務所律師）：我們可以假設一下，假如某一天因某種原因，導致一批獎券無法兌現，或者無法按照規則來評獎。如果彩民和發行機構發生糾紛，怎麼辦？如果法院判決，認為這是買賣合同，因為一方的過錯導致合同不能履行，要求發行者把彩民的這兩塊錢退回去，可能會有彩民感覺很不公平，認為我買的這兩塊錢可能是五百萬。如果法院判決，認為彩票這種行為本身就是捐贈行為，彩票是一個捐贈的憑證，假如法官是持這種意見，向公益事業的捐贈行為是不可撤銷的，就是機器壞了，也不能退兩塊錢。這樣也説不通，從法律上講是捐贈行為，但是從彩民心理上講認為是買了機會權。我看了所有的法規和行政規章沒有對購買彩票這種行為有明確的定性。　

    本期嘉賓特別建議

    1、建議有關部門將彩票納入統一的財政規劃。今年要做什麼事情，財政預算給多少錢，不夠就通過國債融資，還不夠，可以發行彩票。彩票的發行由國家財政統一起來，作為財政的一個預算項目。

    2、股市有證監會，建議彩票上面也應該有一個彩監會。

    3、彩票發行一定要經過權威仲介機構的認可，以自己的信用跟發行人信用捆綁在一起，如果發行人是虛假的，權威的仲介機構也跟著要受到損失，甚至要摘牌，取消它的仲介資格。而且不但發行人的資格要認定，承銷人的資格也要認定。（衛爾真 陶瀾 張國慶）

     《北京青年報》 2000年12月19日