引言：中國地大物博嗎？

    我國資源的數量和品種從總體而言在世界上居於前列，如土地資源，約有20億畝，但每人平均耕地面積僅有14.4畝，只佔世界平均數的1/4，並且還在不斷萎縮。

    1997年，原國家土地局傾盡全力，動用145萬人，對1991年1月1日至1996年12月31日整整6年的各類建設用地進行了全面清查。清查表明，僅這6年間全國國家、集體和農民個人建房三項非農建設項目實際用地共202.06萬公頃，其中耕地102.4萬公頃，違法用地佔用地總面積的25%。全國查出被徵後閒置的11.65萬頃，佔徵用地總面積的5.8%，其中有3.45萬公頃閒置耕地已無法耕種。

    一方面土地資源極其匱乏，每人平均佔有量小，而另一方面卻大規模違法批地、佔地，且又大面積閒置、撂荒，這極大的反差，説明瞭什麼？

    世紀之交的我國首次“全國土地利用現狀調查”顯示，城鎮用地的外延擴張將使耕地面積急劇減少。遙感監測資料表明，從1986年—1995年間，我國凈減耕地面積達5萬平方公里，超過日本耕地面積總和，耕地的日趨減少和人口的持續增加，向我們敲響了世紀的警鐘……

    土地管理遭遇“痼疾”

    正篇：政府——非法佔地的主體

    2000年6月22日上午，中國國土資源部在北京召開新聞發佈會，通報了重慶市壁山縣委、縣政府非法批地案等5起土地和礦産資源等違法案件查處情況。5起違法案件中，共有15名責任人受到黨紀、政紀處分，其中地廳級幹部1名，正縣級幹部5名。

    讓我們看看這5起違法案件中的一件。重慶市壁山縣委、縣政府領導擅自批准6個重點建設項目未批先用土地，在中央繼續凍結非農建設佔用耕地的文件下發後，他們仍然同意兩個凍結土地項目開工建設，造成427.06畝耕地被毀。壁山縣原本是一個農業縣，最近這幾年迅速發展成西南地區最大的皮鞋集散地。1998年3月，在縣委、縣政府的支援下，以發展經濟、多上項目為名，掀起了違法佔地的熱潮。一時間，壁山縣的主要公路兩旁像吹氣泡似地豎起了各式建築物，大片耕地被佔，大塊良田被毀。短短幾年，壁山縣政府共違法佔地、批地6000多畝，其中耕地3000多畝。國土資源部調查組趕到壁山，看到公路兩旁已經不見耕地了。在全國耕地凍結期之前，中央規定，縣一級政府一次僅可以批非耕地10畝、耕地3畝。在中央政府明令全國耕地全面凍結期間，壁山縣竟敢置中央禁令于不顧，斗膽創造違規批地的全國記錄！

    是什麼東西使人鬼迷心竅、讓政府官員鋌而走險？

    在大規模非法佔地的背後，是巨大經濟利益的驅動。

    以發展經濟為名，以搞重點建設為幌子，將屬於農民集體所有的農村土地用很有限的土地補償費和安置費徵用過來，一轉手又將這些土地以超過幾十倍的價格出讓土地使用權，使得國家為此支付沉重的代價，國有土地資産流失殆盡……

    政府，成為土地違法的主體，是現階段中國處於體制改革轉型期間的一大特色。改革開放之初，一些地方政府為了吸引外資，竟然將市區的土地以令人吃驚的“價格”“賣”給外商；為招商引資，一些“當政者”還將土地作為“饋贈”送給別人。在這些人的眼裏，普天之下莫非王土，他就是政府，腳下的土地都是他的領地和轄區，他可以動用任何一塊土地。不是説一次只能批3畝嗎？多批幾次不就行了！不是説用地都要審批嗎？我先用再説，先佔再報。有一個縣市想出政績，書記號召搞開發區，縣裏搞、鄉里也搞，短短月余，建起開發區好幾個，圈地幾千余畝。記者在河南安陽市各縣搞土地調查時看到，前幾年該市搞所謂“千村百萬”工程，大面積的非法佔地，到現在是企業倒閉、廠院荒草萋萋……

    記者在河南省國土資源廳了解到，近幾年來，河南省土地違法案件多達30萬宗，最多的一年達4萬多宗，其特點是大部分違法佔地是政府行為，是幹部違法。

    副篇：批地——權力製造的腐敗溫床

    1999年12月1日，武漢市中院作出判決：原湖北省副省長孟慶平在擔任海南省副省長期間，利用主管土地審批工作之便，多次收受賄賂共計人民幣14萬元、港幣10萬元，判處有期徒刑10年。

    1998年10月9日，廣東省人大原副主任于飛為其子女開辦的公司在非法轉讓土地使用權中牟取暴利，被開除黨籍。據了解，于飛親自關照他女兒的公司從惠州大亞灣低價獲得3300畝土地並非法轉賣，從中牟利1.66億元。1995年，于飛女兒的公司再次購地6.67公頃，閒置5年，企圖再次炒買。1998年于飛被查處，廣東省國土廳遂向省高院申請對這家公司非法變賣土地的行為進行處罰，沒收非法所得1.66億元，並罰款8300萬元。

    在成克傑的死刑檔案裏，記載著這位大貪官與土地的不解之緣：為幫助一家房地産公司承接到一大型工程項目，成克傑指示南寧市政府大幅度壓低工程土地價格，並要求銀行為其發放工程貸款。為此，成克傑得到賄賂款2021萬人民幣。

    利用手中的職權，大發土地之財的高官，我們還能舉出許多。土地，就在這些貪官的腳下，批地的大權就握在他們手中，於是，土地便成為這些人迅速斂財的錢倉。

    在河南省人民檢察院查處的35起土地案件中，一方面，一些利欲熏心的人利用手中的權力索賄受賄；另一方面，急於得到土地的人，不惜重金開道，大肆行賄。

    經濟的發展，使得土地這一不可替代的資源成為一切發展的基礎。1986年出臺的《土地管理法》和土地管理專業隊伍的建立，對遏止亂佔濫用土地的勢頭和加強土地基礎業務建設起到了很大的作用，但它依然帶有明顯的計劃經濟體制的烙印，根本適應不了超前的市場經濟發展的速度和形勢，土地管理暴露出的管理漏洞，給土地犯罪以可乘之機。濮陽市區孟軻鄉供銷社主任李培磊，在轉賣本社兩塊土地的過程中，從提議到簽約，從協商土地價格到辦理各種手續，自始至終都是他一人經辦，由於管理上的混亂，李培磊輕而易舉地將53萬元錢裝進了自己的腰包。

    外篇：農村違法知多少？

    《土地管理法》規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。可在一些地方，一些村幹部千方百計打土地的算盤，總想在土地上撈一把。

    鄭州市轄的新密市城關鎮于家崗村一個小組長竟然敢把本組160余畝的耕地非法賣掉，本組的村民至今還承擔著已經被賣掉的土地的公余糧、農業稅、四項提留及代耕費等多項不合理負擔。令人吃驚的是這些非法買賣土地的買方竟是本市一些行政部門和本市一些部門的領導幹部！

    記者在鄭州市邙山區老鴉陳鎮蘇屯調查時發現，該村上百畝好地正在被磚墻圈起。記者找到村主任了解此事，村主任告訴記者，現在農民種菜也不值幾個錢了，有一家公司想辦廠租我們的地，村民都不同意租主張賣，一次能拿到錢。現在已經説好了：一畝地4萬，賣200畝，公司已給村裏匯來100多萬塊錢……

    記者問：徵地手續都辦過了嗎？

    村主任説，手續是用地單位在跑，正在辦……

    記者隨即趕到鎮裏調查，鎮領導説不知此事。問市土地局，也説不知道這事。

    又是一起“暗箱操作”……

    農村這種私下的土地市場究竟有多少？估計誰也説不清。各級政府的思想問題不解決、鄉村幹部的法制觀念不改變，這種局面將不可改變，僅靠土地部門幾十個人能看住一個縣一個市的土地嗎？現在有的縣趁機構改革，把鄉級的土地所撤了，鄉村土地這一塊更是無人管了。

    鄉村幹部如此，農民也就上行下效。在城市結合部，村幹部動用耕地建商品房，然後以賣或租的方式創收。有一個市郊村的支書直接給市直工作人員批地蓋房收取費用，一時間，這個村蓋起了一排排獨家小院。

    一些城郊村的農民看到這種情況便在自留地上打起了算盤。今年3月，湖南耒陽市國土局土地執法人員在三都鎮發現，該鎮南莊村、雙匯村有30多戶農民在自家的飯碗裏蓋房，這是嚴重違法佔地行為，當土地執法人員前往該村執行公務時，遭到該村村民的圍攻和謾罵，一些村民還要與執法人員拼命。在這種情況下，執法人員在派出所的配合下採取強制措施，強行拆除了這些違法建築。今年3月20日，河南省長垣縣土地局聯合城建局、公安局對私自佔用耕地建廠並打傷執法人員的村民杜東義實行刑事拘留，並拆除了非法建築……

    實際上，農村是主要的土地資源集中區，土地管理問題是迫不容緩的需要解決的問題。中共中央、國務院中發（1997）11號文件《關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》對農村目前存在的土地問題提出了更高的管理要求。但各地對“路邊店的整治”、對在“耕地上建磚瓦窯廠”及鄉鎮企業所佔耕地等諸多問題仍然缺乏有效的治理手段和措施。一些小城鎮建設沒有貫徹“要盡可能依託原有舊城鎮，與舊城鎮改造緊密結合，儘量少佔耕地”的指示，而是大片違規佔地，一些鄉改鎮的政府機關趁改制之機，擅自佔用耕地整體搬遷。這種嚴重的違規行為至今還在發生。

    河南省是個農業大省，土地問題尤為重要。記者在河南省靈寶市採訪時了解到，該市在人口不斷增長、耕地逐年減少、耕地資源面臨偏緊的狀態下，全市工業用地面積總和為200公頃，由於相當一部分企業效益低下，大約有30公頃土地長期閒置浪費。據前兩年的土地調查變更結果顯示，全市廢棄地及磚瓦窯用地就達到253公頃。記者在尹莊、城關、故縣一些地方看到，城鎮及工礦企業建設用地，徵多用少，徵而不用，土地閒置浪費現象嚴重。一些村鎮缺乏統一規劃，建房分散，佔地面積大，空閒地多。眾多村莊在村鎮建設上處於無序發展的狀態，盲目向外擴展，村裏卻有大量土地閒置，形成典型的“空心村”，嚴重制約當地的可持續發展。

    保護我們的生命線

    有關資料顯示：我國每人平均耕地面積僅為1.59畝，只相當於世界每人平均3.75畝的43%，有666個縣的土地每人平均已經低於聯合國糧農組織確定的每人平均耕地0.8畝的警戒線。在我國農業生産條件還沒有得到更大改善、耕地品質還沒有得到普遍提高、糧食生産還沒有得到重大突破的制約下，我國的糧食總産量還必須有穩定的耕地面積作保證。保護耕地就是保護我們的生命線！

    我國是人口大國，地球賜予我們的就是這麼一點不可再生的資源。看看我們的周圍，供我們開墾的後備土地資源還有多少？

    西北——乾旱缺水；東北——低濕漬澇；黃淮——旱澇鹽鹼；西南——坡陡土薄；

    這便是我們總體的土地國情，要在這樣的國情下實行可持續發展戰略，就必須保護耕地，維護國家經濟安全。

    1993年7月，江澤民總書記就土地管理問題尖銳地提出：“這一年多的房地産熱，究竟各級政府賣了多少地了，土地局有無健全的立法。土地應由國家管理，這一點是否已經明確，此事不可逐級下放。”

    1997年1月至2月，國務院總理辦公會議中央政治局常委會連續三次聽取了耕地保護問題的專題彙報。經過反覆討論，黨中央、國務院發佈了《關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，並決定修改《土地管理法》。1997年1月，溫家寶同志在中央農村工作會議上指出：“根據我國人多地少的國情和保護經濟社會可持續發展的要求，我國必須制定和執行世界上最嚴格的土地管理和耕地保護的法規。”他針對性地指出，當前，糧食出現階段性、區域性、結構性過剩，導致一些人錯誤地認為保護耕地不那麼重要了，這是十分危險的！只要土地管理一松，首先流失的必定是大量的優質耕地，而這些耕地的流失，無法靠開發後備資源來彌補，我們將犯無法挽回的歷史性錯誤。

    在黨中央、國務院高度重視下重新制定的新的《土地管理法》首先強調的是耕地保護，保證耕地面積總量平衡，對基本農田實行保護，保證糧食生産。

    土地法在第22條中還規定：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破總體規劃確定的規模。“突破”了怎麼辦呢？有誰來監督、處罰，如何處罰和阻止這種行動呢？

    規劃，能否起到“法”的效力？

    無怪土地管理部門的同志自嘲地説：規劃規劃，墻上一挂！

    由於土地違法案件的主體大多是各地的政府部門，這就為土地管理、行政執法帶來了相當大的難度。一些基層土地管理部門的同志談起行政監督和執法，便顯出一臉的困惑和無奈。土地法在第七章“法律責任”中賦予土地管理部門的權力是“限期拆除”，如採取強制措施還只能依靠公檢法機關執行。對於政府機關違法案件，你查出後咋辦？法律規定的“行政處分”，畢竟離實際操作很遠。許多政府違法案件的當事人在情況落實後並沒有得到應有的處分便是非常明顯的例子，這集中反映了一些黨委、政府的領導在這一問題上的思想觀念和政治素質。

    在城鄉結合部，土地違法案件很多，查處的力度也很大，但與現狀相比，仍然顯得很不夠。據土地部門提供的數據：鄭州市的土地違法建築就有兩萬多處，可就是拆除不了。農民在自留地上蓋房，兩三天就起來了，等你發現時，已經蓋成了。法律沒有賦予土地管理部門強制拆除權，只能申請法院執行，可法院一是程式多，二是總嫌這些案件“標的”小，三是牽扯到群眾利益，執行起來比較麻煩。2000年5月，群眾舉報河南上蔡縣幾個鄉違法佔地幾千畝挖沙，縣土地局申請法院強制執行制止，但執行不了，結果造成大面積土地被毀。

    對於大部分土地違法案件的政府行為，土地部門的管理就更顯得力不從心了，因為土地部門畢竟只是政府的一個部門，“官帽子”還在人家手裏攥著……

    土地管理是否限制了地方經濟的發展？發展經濟與土地管理是否就是一對必然的、不可調和的矛盾？為此，記者還專門請教于河南省土地管理部門的領導。

    據領導介紹，經濟發展與土地管理在長遠利益和目標上應當是一致的。土地管理的目標是使經濟健康、有序、可持續的發展。河南省是農業大省，人口又多，每人平均耕地面積才1.1畝多一點，但就是在這樣的情況下，1999年河南省上報審批的用地指標就達16萬多畝，而河南只用了幾萬畝，用地指標還沒有用完。根本不存在限制發展問題。根本的問題是一些黨政部門思想意識有問題，他們一是嫌上報審批的程式多、時間慢，總不如他們下一文件、一句話就能拍板、動工。還有一個重要的原因就是“費用問題”，用地牽扯到法定上繳的徵地補償、安置，墾荒等規費。國家規定，在各地上報用地計劃時即要先預繳這些規費，然後由地方政府把計劃用地“批發零售”給用地單位後再回收這部分預繳規費。有些地方政府不願或無錢預繳這部分資金，按規定他就沒有得到計劃審批，於是出現一方用地計劃剩餘，另一方大量無計劃非法佔地現象。

    地方長官要出政績，建設單位樂於省錢，村組幹部也能創收，利益的驅動使得土地違規案件屢禁不止，形成了一個惡性迴圈的怪圈。

    土地管理，呼喚改革

    形勢的發展，逼著我們改革土地管理的體制和機制。新時期下的土地管理是一門新的課程，全國廣大的土地管理工作者在不斷地探索和實踐中，創造許多成功的經驗，值得認真總結。同時，結合我國現階段土地管理所面臨的問題和發展的趨勢，還有大片的“處女地”需要去開墾和拓荒。農村集體土地的産權問題；集體建設用地使用權的流轉問題；土地市場體系建設問題等等。當記者快要寫完這篇文章時，《中國改革報》2000年8月2日頭版頭條刊出了遼寧省遼中縣土地流轉機制改革的調查及頭版二條“小城鎮用地政策：推進土地使用制度改革”的報道，讀後深感欣慰——隨著中國改革的縱深推進，土地制度改革必將邁出新天地。

    新的土地法取消了鄉級人民政府管理土地的規定，為上級土地管理權力、實行垂直或雙重管理體制和執法體制改革留下了極大的法律空間。值得高興的是中央已經下發了《地方土地管理部門主要領導幹部實行雙重管理體制的通知》。這是管理體制改革可喜的一步。隨著土地管理實踐的深入，管理體制將會不斷適應管理工作的變化而完善。

    經濟的不斷發展增強了土地管理的力度和土地執法的難度，形勢的發展要求土地管理工作者更注重把建立有效的預防機制放在首位，儘量把土地違法行為消滅在萌牙狀態，經常性巡查和調查將是土地管理工作的重點，強化執法監察力度建立強有力的高素質的土地監察隊伍已是刻不容緩的現實。

    加大普法的力度，除了全社會普及土地法知識外，重點的普法應該是面向那些各級黨政機關的領導們，因為他們始終是土地管理者面對的主體。

    《大地》 2000年第二十期