不良資産雖然不是農信社改革中最核心的制約因素，但卻是改革中必須突破的一道坎。方案中的思路是否具有普遍的適應性？近５０００億的不良資産是否真的找到了迎刃而解的化解之道？央行與地方政府將會各自用什麼方法來找尋填補歷史窟窿的鉅額資金？在《方案》還沒有最終亮相的目前，這一切都還存有懸疑。

    壞賬出路是一道坎

    據央行調查的數據，農信社的不良資産率多數在５０％以上，在某些省份甚至高達９０％以上，這一比例遠遠高於四大國有商業銀行此前透露的２５％的比例。據了解，目前中國有３．８萬多家農村信用合作社，歷史積累的壞賬許多每人平均認可的數據是５０００億元。

    冰凍三尺，非一日之寒。農信社的包袱是長期積累形成的，其成因主要有三：一是國家政策原因和地方政府干預造成的，二是農行與信用社間行社脫鉤時轉嫁而來，三是自身經營管理不善。當前，由於現行的司法制度不健全，法律手段軟弱，大量的呆壞賬無法保證收回，使農信社處境每況愈下。

    化解農信社不良資産的問題，許多人曾經自然而然地提出了仿傚四大國有商業銀行以資産管理公司接盤的方式來解決的路子，方案的設計者提出將１９９６年底以前鄉鎮企業貸款中的不良貸款全額劃轉到長城資産管理公司，同時由資産管理公司向農村信用社發行金融債券。

    但是目前看來，這種思路最終沒有被有關部門採納。化解農信社不良資産之所以不能走四大行的老路，其中最重要的原因可能是因為農村信用社的資産結構相當複雜，合作金融的性質以及長期遺留下來的産權問題使管理層遇到障礙。

    地方政府願意接盤嗎？

    國務院發展研究中心農村經濟部研究員陳劍波告訴中國經濟時報記者：“據有關媒體報道，《方案》中提出解決信用社不良資産可能包括兩種方式，一是按實際資不抵債數額的５０％，由央行安排長期專項再貸款，利率為準備金利率的一半，二是由央行發行專項中央銀行票據以置換信用社不良資産。第一種方式中問題有二：一是再貸款如何償還，是否需要地方財政擔保？二是另外的５０％是否是由地方政府承擔？而地方政府用什麼方法來補這５０％，目前還沒有較為具體的説法。我個人認為，農信社的不良資産，中央政府不認賬是不行的，讓地方政府參與農信社不良資産的埋單，這種方案多少有點一廂情願。第二種方式中由於還沒有具體的操作實施辦法，因此還不清楚依照什麼機制來進行試點，關鍵的問題在於票據的兌付，信用社應在什麼條件下可以申請票據兌付。”

    “如果真是依照不良資産處理的這兩種方式來進行試點，我估計實施起來會有一定難度，特別是第一種方式中與地方政府的談判將是一個艱難的過程。地方政府即使是最終接受這個方案，也可能是一個承諾而已，因為這直接涉及到地方財政拿錢的問題，因此兌現承諾的時間不好確定。”

    中國社會科學院農村發展研究所研究員張軍告訴中國經濟時報：“因為具體的細則還沒有出來，所以對方案的評價還不好下結論。但讓地方政府出資消化５０％呆壞賬的方案恐怕在執行效果上有地區差異，沿海地區財力相對雄厚，執行要容易一些，而中西部地區通過什麼途徑來拿錢，顯然是個難題。”

    陳劍波認為當前正在醞釀中的方案應該再妥善考慮幾個關鍵點：

    其一、地方政府在處理不良資産中責權利如何明晰。農信社的不良資産，主要是當年農行與農信社脫鉤時留下來的，讓地方政府為２０年前的包袱埋單，地方政府哪一級來承擔？究竟用什麼方法來補？目前都不好説。

    其二、如何兼顧地區的差異。一些東部地區，農信社的資産狀況本來就比西部地區好一些，因此歷史包袱要小得多，如果讓地方政府參與為不良資産埋單，最終的結果恰恰是中西部地區背上沉重的包袱，而在這些地方，恰恰更需要的是政策性的金融支援。

    其三、應該讓地方政府參與決策。中央政府不可能永遠是經營風險的最終責任人，但是如果不能讓地方政府對信用社的改革模式進行選擇和決策，而始終採取由中央政府統一決策再由地方政府執行的模式，顯然不符合權利與義務對等的原則。

    “在不提合作制以後，國家在解決農信社問題時採用的方法一直是甩包袱。從監管的角度來講，讓地方政府參與並承擔責任是需要的，但如果單純地讓地方政府來為農信社的歷史包袱埋單，這種方案就值得商榷。”

    央行真金白銀什麼樣？

    根據《方案》，此次農村信用社改革試點的審批權將由銀監會負責，央行將負責提供不良資産的補貼，這將是央行首次拿出大筆資金幫助農信社處理不良資産，而在此前，央行一直的態度是希望通過農信社自身的改革來消化歷史壞賬。

    農信社的不良資産不是一筆小的數目，央行要承擔５０％的埋單量，所需要的資金不是小數。對此，有學者擔心，央行增加大筆支出會對此後的國民經濟及中央財政造成一定影響，也有學者擔心，央行的埋單計劃是否會被銀監會批准。

    根據《方案》透露出來的資訊，央行很可能採取信用票據置換不良資産，不可能拿現金去補窟窿，政府也將通過稅收優惠、財政補貼等政策方式解決。

    陳劍波告訴中國經濟時報：“這個方案對於央行而言影響力還不是很清楚，央行的關鍵要考慮貨幣供應量及貨幣政策的調整，央行如果也像財政那樣白拿錢，那這樣的機制顯然是有問題的，並有可能對貨幣供應造成直接的影響。目前央行通過前述兩種方式來承擔，以低息再貸款的方式和發行票據進行操作。顯然，處理農信社不良資産對央行的影響，關鍵要看方案的細則。”

    金融業內人士許多人認為，央行採取票據置換的方式可能很大，如果是這樣，《方案》應該對於置換方式和是否贖回、按什麼比例置換等一些操作細節進行細化。

    關鍵在於體制改革與政策供給

    “但目前這些問題都不是最主要的。”陳劍波告訴中國經濟時報：“農信社改革過程中最近切要做的兩件事，一是要增強其儲蓄動員能力，二是央行的再貸款不能少。應該保障農信社持續運轉，不再新增不良貸款。在試點過程當中，最重要的應該是要理順經營體制和管理體制。”

    “關鍵在於體制改革。”張軍也如是認為：“農信社的改革走了許多年，事實上並不是很成功。”張軍對於此次《方案》中提出的股份合作製表示疑問。他告訴中國經濟時報：“信用合作銀行不以盈利為目標，實行一人一票制，並且以入社社員為第一服務對象，而股份制是以股東持有的股權大小論權益的，並以盈利為目標，因此，兩者之間是矛盾的，結合在一起很難，混到一起，如何體現合作金融的性質？我認為建立股份合作制一定要慎重。”

    “絕對不能一刀切。”陳劍波認為：對於中西部地區而言，最重要的是首先保障政策性金融服務的供給，農信社改革不能一刀切，整個農村金融體系的建設也不能一刀切。”陳劍波告訴中國經濟時報：給信用社的政策，也應該給基層的農業銀行機構，比如利率政策，讓他們在小額信貸業務上有同樣的政策享受。應該儘快改革農業銀行，恢復農業發展銀行的政策性功能，允許非國有資本進入銀行業及發展中小型商業銀行，提供其他的激勵政策鼓勵其他商業銀行為農村發展服務。張軍還建議應該出臺政策進行信用社以外的小規模金融互助試驗。

    據了解，鋻於農信社的實際情況，其運營成本往往高出一般的商業銀行。對於此，此次《方案》中最具突破性的政策供給是將農信社的貸款利率浮動區間進一步放大，據悉由原來在央行規定利率基礎上上浮１００％，擴大至２００％。

    不斷探索中的改革與相關的政策供給能否使農信社能否走出呆壞賬的困擾，農村金融的未來是否會因改革而改變其貧血的現實，答案正在努力中。（記者/王子恢）

     中國經濟時報 2003-07-09