報告指出，所有權權能分割行使和無具體機構行使，已經不能適應國有企業進一步改革和政府機構進一步改革的需要。為此，應該建立“統一權責”的國有資本所有權行使機構，將各項權能集中到一個機構來行使而不是分割到多個機構來行使，並由這個機構承擔清晰的責任。從國際經驗來看，各國國有資本管理體制有多種模式，但基本上都由一個具體機構統一行使所有者權能。

    報告進一步分析説，“統一權責”的所有權行使機構的基本職能是代表國家行使所有者權能，行使權能的基本依據和程式是一般公司法律規定的股東權利。其工作目標應該單一化，即僅僅追求資本回報，也即股東利益的增加。但對少數公益性很強、需要長期財政補貼的國有企業（如大型機場公司、大型項目公司），以及一些自然壟斷性企業，可以暫不納入“統一權責”的所有權行使機構的管理範圍。

    那麼，設立“統一權責”的國有資本所有權行使機構之後，是由這個機構直接作為國有企業的國有股股東，還是在這個機構與國有企業之間設立若干數量的中間層公司來專門作為國有股股東？報告指出，從我國的實際情況來看，許多地方已經設立了不少中間層公司，因而形成了“三個層次”的國有資本管理模式：第一層次是政府國有資産管理機構，第二層次是中間層公司，第三層次是從事生産經營的國有企業。而且，從國際經驗來看，新加坡的淡馬錫公司、義大利原來的IRI公司也是屬於中間層公司。

    報告建議，在“統一權責”的基礎上，還應該調整目前的“分級管理”體制。報告認為，儘管我國國有資本被認為是“全民所有”，而且只有中央政府而不是地方政府才能代表“全民”行使所有權，但事實上，十幾萬家國有企業分別由中央和各級地方政府所控制，這就是我們目前的“國家所有，分級管理”體制。這種體制有其歷史淵源和歷史合理性，但已經産生了許多摩擦。首先，它不適應現代公司法律界定的股權投資和股東權利的要求，不適應股份制框架下混合所有制的要求。其次，也不利於劃清中央政府和地方政府之間的事權。我國國有資本收益（包括出售國有股的收益）的一個重要用途應該用於建立社會保障制度，而目前基本不可能進行中央一級的社會保障統籌，如果地方政府沒有相應的國有資本所有權和收益，他們就會拖延甚至推諉社會保障的責任，這對於整個社會公平和社會穩定都是不利的。

    因此，報告認為，實行“分級所有制”有利於發揮地方上在國企改革方面的能動性、創造性、靈活性，加快國有企業的改革。只要時機成熟，分級所有是可以考慮的。至少，應該考慮讓地方政府擁有事實上的股份轉讓權，中央政府可以制訂統一的股份轉讓程式和股份轉讓收入使用辦法。當然，實行分級所有制度需要循序漸進，要謹慎，要充分考慮和協調方方面面的利益。（方岩）

     《證券時報》2002年11月8日