多年來，一直在國有糧企頭上懸而未決的疑問開始冰釋。

8月6日，《關於進一步深化國有糧食購銷企業改革的指導意見》面世。《指導意見》由國家發改委、國家糧食局、財政部、國家稅務總局、中國農業發展銀行五部委聯合推出。

“糧食改革的步子邁得越來越大，路線越來越明晰。”8月10日下午，中國科學院農業政策研究中心主任、首席科學家、聯合國糧農組織顧問黃季焜在接受本報專訪時表示，“我對這次改革充滿信心。”

從年初發佈的中央“一號文件”至今，有關糧食改革的政策開始快速浮出水面。

“以往推行的糧食改革是一種漸進式的改革，承擔了太多的政策成本。”黃季焜説，在目前的形勢下，糧食改革必須提速，並一氣呵成。“否則不僅國家財政要為此付出更大的代價，就是對糧食市場的發展也極為不利。”

從“壟斷”到“放開”

“今年是全面推進糧食購銷市場化改革的關鍵一年，糧食流通工作處在一個重要關口。”在6月3日的全國糧食局長會議上，國家糧食局局長聶振邦強調，國有糧食購銷企業深化改革，要實現從“計劃主渠道”到“市場主渠道”的轉變。

與此同時，新華社發佈了溫家寶總理簽署頒布的《糧食流通管理條例》。而國務院1998年6月6日發佈的《糧食收購條例》、1998年8月5日發佈的《糧食購銷違法行為處罰辦法》同時廢止。

至此，在計劃經濟時代備受寵愛的糧食收購市場和收購價格開始走出壟斷的影子，實行全面放開。

《糧食流通管理條例》指明，“國家鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經營活動，促進公平競爭。”

“這時候政府的任務應該是創造一個公平競爭的環境，而不應再過多地干預市場。”黃季焜斷言，糧食市場只有真正放開，才能徹底搞活。

從以往的經驗教訓看，糧食市場放開後，如果不加強市場管理和調控，也容易出現市場秩序混亂的問題。因此，這次改革強調，政府要加強糧食市場管理，做到“放而不亂、活而有序”。“要建立企業入市資格審查具體實施辦法，做好入市收購資格審查。”聶振邦強調。

為此，《糧食流通管理條例》也對糧食收購、銷售、儲存、運輸、加工等環節的經營活動進行了規範。

5000億挂賬如何消解

曾幾何時，鉅額“老賬”使糧食部門難以邁出市場化改革的步伐。

黃季焜統計，到目前為止，過去政策性、經營性和挪用性的糧食財務挂賬，加上近年來因無法進行順價銷售而積累的存糧和陳糧的損失，合計達到5000億元左右。

他認為，解決糧食系統的“老賬”問題是糧食購銷體制改革的前提。“原來的處理辦法就是把‘老賬’挂在那兒，不進行處理。但現在必須考慮如何規範地消化掉這筆鉅額挂賬。”因為，糧食部門擔憂，“一旦我改革掙了錢，會不會拿我掙的錢還賬去了？”所以，如果存在這些顧慮，改革就缺少積極性。

“挂賬處理得越快，糧食企業心理的負擔就越小，推行改革才會更有信心和動力。”黃説。

而這次糧食改革，國務院明確了“老賬”問題，即對1992年4月1日至1998年5月31日發生的財務挂賬，允許將消化處理的過渡期延長到2008年，5年內新增的挂賬利息，中央和地方各負擔一半；對1998年6月1日以來新發生的挂賬，經省級政府組織清理審計後，政策性挂賬由縣以上含縣級糧食行政部門集中管理，本金先實行挂賬，利息從糧食風險基金中列支。

“明確了挂賬的處理辦法，這是本次糧改一個重要的進步。”黃季焜指出。

但他同時認為，由於挂賬數量太大，單單依靠糧食風險基金，很難消化掉。他建議，通過發行國債逐步核銷糧食系統的“老賬”。

“根據我國目前的財政實力和國債發行僅佔ＧＤＰ不到20％，以及其他國家的經驗，如果採取合適的財政和金融手段，通過發行國債，在中期（5～10年左右）逐步核銷和消化糧食系統損失，並不會對宏觀經濟和財政、金融體系帶來明顯衝擊。”而“這對於加速處理挂賬，快速推行糧食改革，具有極其重要的作用”。

關鍵不在於國有控股

《指導意見》指出，各地要因地制宜，積極推進國有糧食購銷企業産權制度改革。“每個縣市可以組建一個或幾個國有獨資和國有控股的糧食公司。糧食公司對其獨資和控股的糧食企業，可以資産為紐帶，實行運營管理；也可以實行租賃和承包經營。對地處偏僻、交通不便、網點分散的糧食購銷企業，可以撤並或出售。”

《指導意見》還提出，在全國培育若干具有國際競爭力的國有獨資和國有控股的大型糧食企業集團，提高在國際、國內糧食市場上的影響力，發揮糧食流通和宏觀調控的重要作用。

黃季焜認為，糧食企業的産權改革要“進行到底”。不管是股份制或私有化，最關鍵的就是要明晰産權，而“不在於是不是國有控股”。

他分析，目前的糧食企業分佈在各縣、市，“太小，不利於形成大的糧食企業集團”。而産權改革則對於擴大糧食企業經營規模，進行跨區域經營能起到重要作用。“如果糧食企業私有化，或私有資本把其買斷或控股，出於自身發展的需要，那些具有競爭力的企業就會跑到外地去，尤其是到那些糧食主産區，去搞資産重組，兼併更多的糧食企業。”黃季焜説，這才是大型糧食企業集團形成的前提。

所以，他認為，“如果太強調國有控股，則不利於糧食企業進行産權改革，更難形成真正具有競爭力的企業集團”。

但承擔軍糧等政策性供應任務的糧食企業，原則上要實行國有獨資、國有控股為主的産權制度。不過仍要鼓勵軍糧供應企業以資産為紐帶實行重組，提高軍糧供應能力。

此外，黃季焜認為，在推行産權改革之前，“三老”（老人、老糧、老賬）必須徹底處置好。尤其是“老人”的問題。“這是運作中最困難、最關鍵的一個環節。”

本報記者在實際採訪中了解到，現在普遍存在的問題是，解決“老人”問題需要支付巨大的改革成本。但糧食企業自身沒有錢，缺乏改革資金。儘管現在有不少地方財政部門為其墊付改革啟動資金，或由財政部門擔保，向銀行貸款。但這樣會形成新的債務負擔。

黃季焜的想法是，“國家還可以給糧食部門更多的政策。”他説，糧食部門有相當多的國有固定資産。“但它用不了這麼多設備，應該把這部分國有資産拍賣掉或承包出去，來籌集改革成本。”否則，就會大大影響改革進程。

糧食儲備市場化

這次糧改，並沒有對儲備系統花去多少筆墨。

“表面上看，儲備系統和糧食改革關係不大，但它牽涉到整個糧食市場的穩定問題。並會影響到市場的運作效益，間接影響糧食改革。”黃説。

我國從1990年起就建立了糧食專項儲備制度，並成立了專門的管理機構——國家糧食儲備局。但從總體上看，我國的糧食儲備制度還很不完善，嚴重制約著政府的糧食市場調控能力的發揮和糧食價格政策的改革，影響糧食流通體制改革的深化。

黃季焜表示，目前國家儲備糧太多。“整個市場流量就這麼多，而國家儲備糧則佔了很大的比重。”

根據世界各國的經驗，糧食的安全儲備規模大約是糧食消費總量的17％，其中專項儲備5％，週轉儲備12％。但我國遠遠高於這個比例。

他建議，政府應打破國有糧食企業壟斷經營儲備糧的局面，鼓勵各類企業經資格審定後從事儲備糧經營業務，進行平等競爭。

而且，降低儲備數量，委託商業性質的倉儲機構代儲、代管乃至代理吞吐，所需的儲備成本將會大幅度減少，國家財政支出的效率將會因此而提高。

黃季焜建議，“糧食儲備應抓緊走出計劃體制下的影子，進行多渠道儲備。充分利用國際市場，來調節國內市場，這樣更有利於糧食安全問題”。而把所有的儲備放在政府身上，風險更大。（范利祥）

《21世紀經濟報道》2004年8月19日