40億，38億，31億，作為2008年北京奧運會主會場的國家體育場，在一年多時間裏，先後的工程造價估算一變再變，前後相差達25%。除去安全問題，資金預算已成為“鳥巢”停築的另一個關鍵點。

“無意識決策”

“‘鳥巢’方案工程造價估算38億，略低於設計招標書中組織方規定的造價控制40億。”這是2003年4月，“鳥巢”方案主設計人之一、中國建築設計研究院副總建築師李興鋼透露的數據；2003年6月，在國家體育場方案選定之後，在博鰲的投資審查會上曾確定“鳥巢”投資估算35億；而各方消息印證，目前高層研討、努力的目標是控制投資在31億。

2004年7月30日，舉國矚目的“鳥巢”突然停工。

是錢的問題還是安全問題？

“‘最好的奧運會’不等於花錢最多的奧運會，申奧成功和民族自豪感容易讓大家頭腦發熱。這個時候如果政府不能保持清醒，那麼在決策中肯定會留下隱患。”同濟大學博導、亞洲房地産學會理事葛震明教授説。

而事實上，國家體育場的方案招標確實在這樣的情緒中開始了。標書中40億控製造價和開啟式屋頂赫然在列。

在2003年4月最後入圍的三個方案中，工程造價估算已基本明確，“鳥巢”38億，第二、三位分別為30億和28.2億。在領導、專家、群眾“難得高度一致”的情況下“鳥巢”堂堂正正中標。而“鳥巢”還因屋頂開啟費用僅佔總投資5%，遠低於標書要求的10%而廣獲贊同。

然而，戴高樂機場通道坍塌事件直接引發了高層對“鳥巢”的集中關注。今年6月初11位院士集體上書總理，總理把批示轉給北京市領導，奧運場館的安全性、經濟性問題一時成為焦點，7月30日“鳥巢”全面停工。

“擔心也是可以理解的，畢竟這樣大跨度的東西以前沒人搞過。但是‘鳥巢’方案的安全性問題，一直沒有凸現出來過。”中國工程院院士、浙江大學博導董石麟教授説。

7月進行的抗震設計超限審查，“鳥巢”被認定“要求修改”，專家認為只要不斷優化設計、深化設計，精心施工，安全應該不成問題。

於是，民間流傳，去掉開啟屋頂、擴大開口、每平米用鋼量從1000公斤降到350公斤只是為了實現控制投資31億的基本目標。

“原先要求的東西，認可的東西，現在都要推翻掉，停工的損失很大，造成的影響也很不好啊！”一位參與“鳥巢”設計方案的教授痛心地説。

同濟大學博導、國際建造師協會副主席丁士昭教授認為，工程管理的決策階段必須包括組織決策、管理決策、經濟決策、管理決策，完成了所有決策，然後才是實施階段和運營階段。而決策階段最核心的工作是明確項目目標定義，即投資數額、品質標準、進度要求。

“我們現在很多的決策出問題，看起來是缺乏科學的意識，但根本上是缺乏管理的知識。沒有知識，哪來意識？決策只是憑感覺罷了。”丁士昭教授説。

國家體育場工程正是由於在決策階段缺乏明確的目標定義，直接導致了實施階段的盲目，才造成了當前局面的尷尬。而在國內歷年來的重大工程中，盲目決策造成的投資浪費、效率損失簡直無法估量。

國家統計局《中國固定資産投資統計年鑒》顯示，1958至2001年我國投資項目失誤率接近投資項目的50%！

政府干預下的“三超”

關於“鳥巢”的施工預算，有媒體報道將“超過開工前估計的40%～50%”。

“博鰲會議確定投資35億，去年秋天聽説已經和中標方就把工程預算談到28億、24億了。超預算10%最多了。怎麼會超那麼多？”一位專家對此傳聞表示不解。

然而“決算超預算、預算超概算、概算超估算”長期以來的確成為中國眾多工程項目的痼疾。

在決策失誤的背後，是深層的體制問題。

“國家早就有一整套流程式控制制投資的，但是效果不好。主要原因在於投資主體不明確和政府干預建設太多。‘三超’就是這樣來的。”一位政府投資諮詢專家反映。

在現行體制下，重大公共項目的投資者往往是政府，責任主體不明確，“花政府的錢，責任心不強”。項目投資是彈性制，立項以後的資金缺口總是可以得到投資追加，為“釣魚工程”通過擅自更改設計，擴大規模，迫使投資部門不得不追加投資的工程，創造了天然的條件。作為控制投資重要手段的投資諮詢機制，1990年代便得以建立，然而在行政干預下基本淪為程式形式。責任主體的不明確，更為行政領導干預建設減少了約束。

有關專家認為，在運用工程技術經濟指標進行工程概算、施工預算的過程中，國內的技術水準並不亞於先進國家，雖然目前還缺乏完全統一的技術經濟指標體系，原材料價格也會有些波動，但是一般情況下這些因素對預算的結果影響不會很大。

“但是像‘鳥巢’這樣的非標準建築，缺乏其他工程的參考指標，在前期估算階段比較難做到精確。但是隨著設計深化，設備選型全部確定，預算也可以相當準確。”同濟大學建設管理與房地産系主任陳建國教授稱。

據亞洲房地産學會理事、同濟大學葛震明教授介紹：“從理論講，投資控制的關鍵是在設計階段，百分之七八十，施工階段只能控制10%左右。”

然而在遠離理論的實際中，工程設計方案經常受行政指令的影響。

“浦東國際機場，換一個領導就要更改方案，方案一變預算肯定要變。而且往往是調高不是調低。”一位專家介紹，“十多年前諮詢上海地鐵一號線工程，工程預算1億，最後做完是3億！”

“很多民營項目花的是自己的錢，用起來就精打細算。就算有‘三超’，也是出於合理原因。但是政府項目就不一樣了，提高工程建設標準肯定對行政領導利大於弊的。要是事先知道投資限定，不能追加，他們肯定不會這樣做了。”一位政府投資控制專家稱。

據建設部考察，法國、日本、義大利等國政府參與的工程項目，正是通過嚴格按照立項的工程造價估算來監督、審核設計方案、施工預算，從而來實現投資控制。當發生預算超過投資限額情況，即要求設計單位修改設計，包括壓縮建設規模和降低標準。

隨著7月25日《國務院關於投資體制改革的決定》正式發佈，“政府投資決策的科學化、民主化水準”似乎有望在進一步深化投資體制改革中得到提升，而投資主體、獲益主體也將在新的改革中更加明確。

“出了問題到處批評別人很容易，但是亂開槍説明這個社會還沒有進步。這次不管國家體育場最後怎麼建，我們都應該從中吸取教訓，真正開始反思。”丁士昭教授説，“如果不吸取教訓，從根本上解決問題，今天‘鳥巢’出問題，明天還會出現別的問題。”

毫無疑問，“鳥巢”停工導致的經濟損失和社會影響將在今後的日子裏逐漸凸現出來，但對於長期受“三超”困擾的國內工程建設而言，“鳥巢”的陣痛或許正在促發變革。

兩種工程造價管理流程比較：

1.缺乏決策階段。確立投資目標後，合理的流程是進入決策階段，完成包括配備人員組織、搭建管理架構、明確投資數目、論證資金來源可靠性、技術標準要求、工程風格效果、施工進度等一系列準備工作。

2.投資諮詢機構的評估審核工作受行政意識影響極大。投資諮詢機構對立項方案評估審核如未獲通過，應進行設計方案修改，重新進入審核流程。而現行體制下的投資諮詢機構為政府下屬公司，基本只對投資數目是否合理進行評估，如未獲通過，投資主管部門則按評估審核數目發放投資。

3.設計方案在各方影響下經常發生改動。當發生工程預算超過投資限額，合理流程應進入設計方案修改程式，降低標準或壓縮規模，重新編制預算。而現行體制下，通常是調高標準擴大規模，導致概算、預算逐級膨脹，政府繼續追加投資。（見習記者 姜惕麒 記者 于保平）

附：“鳥巢”介紹：

國家體育場的“鳥巢”是由一系列輻射式門式鋼桁架圍繞碗狀坐席區旋轉而成，結構科學簡潔，設計新穎獨特，為國際上極富特色的巨型建築。與“鳥巢”相映襯的是“水的立方”———國家游泳中心。國家游泳中心是一座新穎別致的奧林匹克建築，它將以冰晶狀的亮麗身姿，裝點景觀如畫的奧林匹克公園。

21世紀經濟報道 2004年08月11日