以1978年的改革開放為分水嶺，中國經濟體制安排經歷了改革前與改革後兩個不同的階段。隨著體制轉換和經濟轉型，這兩個階段在宏觀政策環境、資源配置方式和微觀激勵機制等方面有著本質區別，其轉變過程具有明顯的漸進性、邊際性和路徑依賴等特徵。
糧食生産與流通領域內的改革鮮明地體現了上述特徵。在生産領域，家庭聯産承包責任制經歷了默認和試點之後才全面推行，取代了人民公社下的生産隊經營體制，使農業生産的決策方式與激勵也制發生根本變化，農業生産的績效不斷提高。在流通領域，放開農産品市場選擇了提高農産品收購價格、縮小農産品統派購範圍、全面改革農産品統派購制度的循序漸進方式。到目前為止，除了糧食。蠶繭、煙葉等少數農産品仍然不同程度地接受國家計劃收購外，目前大多數農産品市場均已放開，受市場調節。隨著改革進展，糧食流通體制出現了許多新的變化，糧食生産和流通受計劃和市場雙重調節的特徵也有很大改變。“走出雙軌”是中國糧食流通體制改革的方向和任務。
一、糧食雙軌制度的産生與發展
1．內涵界定與起點劃分
改革開放以後，隨著市場引人和份額擴大，糧食流通進入了雙軌制度階段。人們對其的內涵界定與階段劃分有著不同看法。
在內涵界定上，有的將糧食雙軌制度定義為價格雙軌制度，這主要從生産角度分析定購價格和市場價格對糧食生産的作用和對農戶收益的影響。有的將糧食雙軌制度定義為購銷雙軌制。指在糧食購銷方面，政府的強制性低價收購與低價定量供應與一般的市場交換並存；在糧食經營方面，政府的糧食機構與非政府的流通組織並存；在國營糧食部門內部的經營活動方面，計劃內（定購統銷）與計劃外（議購議銷）並存。有的將糧食雙軌制度定義為糧食購銷和價格雙軌制，即糧食商品總量中的一部分，其收購數量、收購方式和收購價格，均由政府確定；糧食商品總量中的另一部分，它的收購數量、收購渠道和收購價格，則由市場供求狀況決定。這些定義，實際上主要是從糧食交易角度對糧食流通體制改革的現狀描述，忽略了雙軌制度對資源配置的作用。
本文將糧食雙軌制度定義為在農戶家庭經營基礎上的兩種不同但又相互作用的資源配置方式，它包含糧食定購制度和定價制度兩個方面的內容。這種定義有助於我們利用統一的理論框架來認識雙軌制度的産生、發展及其終結。
在起點劃分上，多數學者認為我國的糧食雙軌制度始於1985年的“合同定購’制度。
本文將1978年作為糧食雙軌制度的開始。關於這種劃分，陳錫文有比較精彩的論述。他認為，雙軌制歷來就有，只是計劃外由市場定價的部分微乎其微，對整個糧食的購銷體制和價格形成不起作用而已。1979年的價格調整和農業的家庭聯産承包制結合在一起，對糧食産量增長起了極大的刺激作用。而糧食産量的增長，為雙軌制度提供了可能。從形成角度看，糧食雙軌制度的産生實際上是改革以後宏觀環境。資源配置方式和微觀經營基礎等變化的內生性産物。從宏觀環境看，1978年以後，中央開始重視價值規律的作用，認識到計劃管理體制的弊端，主張權利下放，允許商品經濟關係存在於發展，提出了對經濟體制進行改革，不斷矯正長期扭曲的價格體系，糧食的統購價格在連續13年的停滯之後得到了大幅度提高。從資源配置方式看，市場在糧食生産和流通中的作用得到了許可與發展，糧食市場交易量佔社會糧食收購量的比例迅速上升，由1978年不到5％上升到1982年的20％以上。從微觀經營基礎看，1978年悄悄地發生在安徽省鳳陽縣的“包乾到戶”引發了中國農村微觀制度創新。在此後不到4年時間內，實行家庭聯産制的生産隊佔總生産隊的比例達到99％以上。因此，糧食雙軌制度是在70年代末産生，到80年代初則基本形成。
2．糧食雙軌制度的階段性變化
從演變過程看，糧食雙軌制度基本上是沿著形成“雙軌”，利用“雙軌”，走出“雙軌”方向進行的，這些變化大致可以分為三個階段。
第一階段是從1978年到1984年，形成雙軌制度。從1979年開始，國家在大幅度提高糧食的收購價格同時，採取了削減糧食徵購基數、實行糧食議價收購和放開集貿市場交易等政策措施。1979年，糧食統購價格從夏糧上市時起提高了20％，超購部分在統購價格基礎上的加價幅度，由原來的30％調整為50％。全國六種主要糧食平均統購價格由每50公斤的10．6元提到12．9元，提高幅度為對．9％，高於同期經濟作物和畜禽産品收購價格的提價幅度。此後幾年，糧食的收購價格均有不同程度的提高。從1979年到1982年，全國糧食徵購基數由377．5億公斤減少到303．2億公斤，4年共減少74．3億公斤。1981年，經國務院批准，當時的糧食部建立了議購議銷公司，開展糧食議購議銷業務。1979年到1984年，議購糧食數量585億公斤，是1978年的2倍。糧食集市貿易量也不斷擴大。從1978年到1984年，議購與農民對非農民銷售量佔社會收購量的比例從4．9％上升到24．0％，每年平均上升3個百分點左右。
第二階段是從1985到l99l年，利用雙軌制度。在糧食收購價格大幅度提高之後，由於糧食銷售價格並沒有相應提高，財政為此背上巨大的赤字負擔。從1978到1984年，國家用於糧食補貼的財政支出累計達到955．39億元，佔同期財政總支出的10.5％。為了減輕財政壓力，並配合城市體制改革，1985年正式出臺了糧食‘合同定購”制度，定購價格按“倒三七”比例計價。由於“倒三七”比例加價小于超購加價對農戶生産行為刺激，以及經濟作物的相對價格較高，這一時期的糧食生産出現徘徊不前。為了扭轉糧食生産下滑趨勢，國家重新加強了對糧食生産和流通的干預。到1990年，“合同定購”被定義為“國家定購”。同時，國家也採取了投入補貼措施扶持糧食生産。1987年，中央出臺“糧棉三掛鉤”政策，即以低價方式供應農戶一定數量的化肥、柴油；同時，採取糧食預購定金辦法，按收購價的20％預付給農民。1991年以後，多數省份取消了“三掛鉤”政策。
這一時期，為了積累糧食雙軌制度改革經驗，當時隸屬國務院發展研究中心的全國農村改革試驗區于1988年率先在河南省的新鄉市、廣西的玉林市、貴州省的湄潭縣進行了“利用雙軌，走出雙軌”的改革試點。這些試點工作不僅為深化糧食流通體制改革提供了大量經驗，同時也鼓舞了改革者的信心。改革的試點面不斷擴大，山西、廣東、福建、遼寧、內蒙等省區先後也加入改革行列，這為90年代初全面推進市場化提供了經驗積累和社會認同。
第三階段為1992年至今，嘗試走出雙軌制度。繼1991年和1992年國家兩次提高了城鎮居民定量口糧的銷售價格、基本上實現了購銷同價之後，1992年初，國務院同意採取以“分區決策、分省推進”的方式進一步促進糧食購銷和價格體制改革，允許各地根據當地實際情況決定放開糧價的時機和方式。到1993年5月底，全國宣佈放開糧價的縣（市）超過總數的95％以上。1993年11月，中共中央、國務院決定從1994年起，國家定購的糧食全部實行“保量放價”，即保留定購數量，收購價格隨行就市。但是，1994年出現的惡性通貨膨脹，特別是糧食價格從1993年底持續飛漲，以“保量放價”為主要形式的改革受到擱淺，國家恢復並加強了對糧食購銷、價格和市場等方面控制和干預。1994年5月，《國務院關於深化糧食購銷改革的通知》進一步明確規定：實行省、自治區、直轄市政府領導負責制，負責本地區糧食總量平衡，穩定糧食面積、産量與庫存，靈活運用地方糧食儲備進行調節，保證糧食供應和價格穩定。這為1995年正式出臺“糧食省長負責制”打下了基礎。
同時，為了縮小市場價格和定購價格間的較大差距，刺激糧食生産，1994年和1996年，中央兩次提高了定購價格，兩次糧食提價幅度均在40％以上。政策干預和提價等因素刺激了糧食生産增長，1993－1997年，糧食總産量增加3768萬噸，年平均增長率為2．0％。糧食增産後，農民面臨著“賣糧難”問題，國家一方面通過保護價政策來收購農民手中的余糧，另一方面通過建立糧食風險基金來填補政策運作中的各項成本。但是，由於l1994年以來連續幾年的糧食豐收、不適當的糧食進出口政策（常常是豐年減少出口、增加進口），以及為遏制通貨膨脹而採取的通貨緊縮政策措施制約了國內需求擴張，糧食市場價格隨之下跌。而按市場價銷售收購的糧食將面臨巨大虧損，糧食部門不僅沒有將舊帳減少，反而又添鉅額新帳，擺脫糧食收購中的財政補貼壓力成為燃眉之急。
基於保護農民利益和擺脫財政負擔的考慮，中央在l997年提出深化糧食管理體制改革，實行“四分開，一併軌”的改革思路，即實行政企分開、儲備與經營分開、中央和地方責任分開、新老財務帳目分開，糧食定購價格與市場價格並軌。到1998年，國務院又出臺了在學術界和地方很有爭議的“三項政策、一項改革”方案，即按保護價敞開收購余糧、實行順價銷售、收購資金封閉運作三項政策，加快糧食企業自身改革，轉化經營機制，提高市場競爭力。2年來的實踐證明，預期的改革目標不僅難以實現，而且更加大了走出雙軌制度的難度。
3．糧食雙軌制度變遷的特點
從糧食雙軌制度階段性變化看，我國糧食流通體制改革具有以下幾個特點：
第一、具有顯著的漸進性和邊際性。從變遷過程看，糧食流通體制改革是從先改週邊後到核心、先改購後改銷再購銷同改最後完全放開銷售但又使收購政策回原、先集中決策後分散決策、先局部試驗後全國推開的漸進方式進行。這樣做可以減少改革過程中的不確定性，增加改革操作的可控性。雙軌制度設計巧妙之處在於市場化是在邊際效率上發生的，這樣任何租金的轉移都是在邊際之內。在維持原有利益分配格局不變的前提下，通過雙軌制度改革能夠間接地轉移收益用來補償損失者。這種分配上和政治上的效應可以在改革之前將來自政治上的阻力減到最小；同時，在改革之後，又將保持這種改革的政治力量激發到最大。因此，這種制度變遷是帕雷托改善的過程。
第二、具有較強的路徑依賴與可逆性。糧食購銷和價格體制在建立、利用和嘗試走出“雙軌”制度方面經歷了“合同定購”、“國家定購”、“保量放價”、“提價定購”、“省長負責制”、以及“三項政策、一項改革”等不同的政策調整，而這些調整具有較大的依賴性和可逆性。正如諾斯指出的那樣，由於在制度變遷中存在著報酬遞增和自我增強機制，使得制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在往後的發展中得到自我強化。沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變遷可能進入良性迴圈軌道，迅速優化；也可能順著原來的錯誤路徑往下滑，被鎖定在某種無效率的狀態，很難退出，往往要借助外部效應，引人外生變數或依靠政權的變化才能實現方向的扭轉。從1978年到1992年，糧食購銷和價格體制改革為進行準市場化準備了必要條件和充分條件，但由於對當時的糧食市場現狀沒有作出正確的判斷，甚至採取錯誤的對策，結果坐失良機。1993年的保量放價在不到一年的時間內便又恢復到原有的軌道上來，並且對糧食的市場控制進一步加強。這種反覆不僅是由於改革過程中的資訊不對稱、高昂的交易成本，同時也由於統購統銷的歷史背景和宏觀經濟環境的變化，使得走出雙軌的制度變遷時間變得更長。糧食經營的市場化必須要有獨立的市場主體和相應的市場組織，形成適當的市場結構。否則，市場制度就沒有它的實際承擔者，市場活動也沒有積極的參與者，因而無法有效地運作。從當前中國的糧食生産條件、生産能力、市場條件以及供求格局來看，走出糧食雙軌制度安排已經具備了供給和市場基礎，但要做到這一點還必須對糧食政策進行根本性的調整。
第三、這種變遷過程是政府、生産者、消費者三者之間的權力與義務交易過程。相對價格或偏好的變化是構成制度變遷的根本原因，而制度變遷的結果則帶來了權力和利益重新分配。在連續的或非連續的制度變遷過程中，變遷代理人之間相互作用的結果形成制度均衡。糧食流通體制改革實際上是因為政府糧食政策目標偏好與糧食生産相對價格變化，國家、生産者。消費者三者之間在權力和義務關係上的重新界定。這種方式很顯然是一種續漸進式的改革，它與非連續的制度變遷有著本質區別。在市場化改革過程中，政府在逐步放棄自己壟斷權力的某些計劃權利的同時，也卸下了所承擔的計劃義務；生産者和消費者在獲得某些經濟自由權利的同時，也承擔了相應的義務。但是，這種均衡是不穩定的，一旦相對價格改變，來自不同利益集團的壓力迫使政府調整政策目標的組合，結果使得糧食雙軌改革的內容發生變動。至於這種變動是否朝市場化的方向進行則在很大程度上取決於政治市場上不同利益集團的力量以及決策者的政治智慧。
二、決定糧食雙軌制度過渡的主要因素
由於糧食流通體制改革是一個漸進過程，面臨著各方面的利益調整，因此，不同改革措施相互作用所産生的相對價格變化，構成了糧食雙軌制度終結的重要因素。而宏觀經濟環境、糧食政策目標、國家財政支付能力等的變化又是決定相對價格變化的主要因素，因此，可以將糧食流通體制改革看成是宏觀經濟環境、糧食政策目標、國家財政支付能力等因素的函數。也就是説，這些因素的變化從客觀上左右著糧食雙軌制度演變過程，決定了它的進度。
宏觀經濟環境：宏觀經濟環境包含了經濟發展戰略、經濟發展水準和增長速度、市場化水準和條件、糧食供給能力等內容。宏觀經濟環境在很大程度上形成了制度供給方面的決定因素。從經濟發展戰略角度看，在給定的初始條件下，不同的經濟發展戰略對制度安排和制度創新有著重要的決定作用。改革開放以後，經濟發展和市場化推進要求採取比較優勢發展戰略。與此相應，也要求對糧食流通體制採取新的制度安排。從經濟發展水準和增長速度角度看，宏觀經濟的發展狀況不僅決定了經濟發展所處的階段，同時，也為制度轉換提供了財政資源等方面的物質基礎。從市場水準和條件角度看，市場化水準越高，市場體系越完善，國家調控手段越多、能力越強，糧食流通體制改革的步伐將會越快。從糧食供給能力看，如果糧食生産的綜合能力越強，國家對糧食安全方面的擔心將減少，從而減少對糧食生産和流通的直接干預，借助價格杠桿等措施間接調節生産和流通。通過對多年來的改革與發展，中國糧食綜合生産能力有了長足的發展，基本上穩定在5億噸的水準，糧食市場體系建設日趨完善，市場化水準不斷提高，這些條件為進一步深化糧食購銷和流通體制改革奠定了良好基礎。
糧食政策目標：糧食政策目標在很大程度上形成了制度需求方面的決定因素。在經濟發展的不同階段，由於改革涉及的深度與廣度和宏觀經濟條件的不同，糧食政策目標所強調的重點也會有所側重，從而對糧食購銷和價格體制的改革內容和改革措施選擇産生影響。在改革早期，為了解決糧食生産不足和農民貧困等問題，在不觸及糧食銷售體制下，增加有效供給和提高農民收入構成當時糧食政策的主要內容。此後，由於供求格局改變，擺脫財政負擔逐步納入政策目標之中。而為了遏制通貨膨脹，穩定糧食市場價格和保障糧食安全又成為糧食政策目標的重要內容。糧食“省長負責制”、“四分開、一完善”、“三項政策、一項改革”等政策基本上是為實現這些目標而設計的，這些政策的執行結果將對下一步改革方案和措施選擇産生影響。
國家財政支付能力：國家財政支付能力的大小決定著某項改革方案能否實施以及實施時間長短。一般而言，國家財政支付能力越強，實施某項改革方案的可能性就大；相反，可能性就小。在既定政策目標之下，一旦某項改革方案實施之後造成國家財政支出是時間的增函數，這意味著此項改革方案在不斷削弱國家財政支付能力。從政策選擇角度看，決策者面臨著巨大的財政負擔壓力，不得不對現有的方案進行調整或改弦更張。因此，現有方案的執行時間相對較短。如果某項改革方案實施後帶來國家財政支出是時間的減函數，這意味著此項改革方案在不斷增強國家財政支付能力，現有的改革方案將會被繼續執行和完善。因此，現有的改革方案執行時間相對較長。從改革實踐看，雙軌制度演進過程的路徑依賴與可逆性特徵充分反映了國家財政支付能力變化對改革方案選擇有著重要影響。
三、過渡方案和過渡時間
理論界在80年代中期對雙軌制度改革産生了爭論，大致有四種不同的主張：第一種是重新實行集中化，回到原有統購統銷體制；第二種是維持雙軌體制不變或把雙軌體制當作目標模式，採取一些措施減少彼此間的摩擦；第三種是向間接控制為主體的體制迅速過渡，儘快實現糧食的全面商品化；第四種是把雙軌制當作從舊體制向新體制轉換的過渡階段，“利用雙軌。走出雙軌”。經過激烈地爭論之後，多數人的主張是“利用雙軌、走出雙軌”。
在具體的政策方案設計上，則有以下幾種主張：
1．保量放價：形象的説法為“死任務、活價格”，即保留糧食定購的性質與數量，穩定500億公斤的定購任務，合理調整定購價格，使之接近市場價格。這實際上是一種等價交換的定購制度。在90年代初糧食流通體制改革過程中，多數省份或地區採取了這一做法。
2．保量保價：即農民對國家“保量”，保證農業稅上繳和糧食定購；國家對農民“保價”，保證糧食的合同定購價格和最低保護價格。其理由是實行計劃和市場的雙軌制有利於克服間接干預上的財政和物質手段缺乏、資訊品質差、經驗不足等矛盾，有利於穩定農民的預期、保障農民收入，從而達到穩定糧食市場的效果。在經歷了1992年極為短暫的“保量放價”之後，幾乎所有的省份均採取了這一政策措施。
3．減購放價：即逐步減少定購數量，最終實現全部放開。在90年代初期的糧食流通體制改革過程中，一些省份或地區採取了同時削減定購數量和平價供應數量、放開價格的做法（如山西省、貴州的遵義地區）。但是，在此後的改革進程中，這一做法被擱淺。
4．以稅代購：即以農業稅的形式取得國家所需的糧食。基本思路是，參照前三年的糧食平均産量和商品糧量，測算出以稅代購後的糧食實物稅稅率，用以解決非農業人口的商品糧供應。如果國家需要更多的糧食則可以通過市場採購實現。農業稅稅率提高以後，還可以免除農村的提留和統籌。這一做法曾先後在內蒙古的卓資縣、安徽省的阜陽地區試點，此後也沒有被推開。
相比而言，上述四種方案中，以稅代購由於改革涉及部門多、利益關係錯綜複雜，現實中的可操作性不大，但在理論上它是除了全部放開糧食市場之外所需完成雙軌過渡時間最少的方案。而保量放價和保量保價則只能看作是糧食流通體制改革的近期方案，二者均存在著如何確定合理的定購數量規模問題。在保量保價方案中還存在著定購價格如何制定的問題。從過渡時間上看二者並不能較快地完成由雙軌向單軌過渡。減購放價曾被建議為糧食流通體制改革的中期方案。其基本思路是，我國低收入人口居民口糧和其他必保用糧需215億公斤，收購250億公斤可保證滿足供應，中央政府在每年播種前可根據成本、供求和比價關係，制定公佈當年的定購指導價，實際收購價格可隨行就市。而遠期方案是，即國家只管專儲收購，其餘放開經營。從實際情況看，上述方案顯然無法預料90年代中期以來糧食政策演變的複雜情形。
1998年出臺的“三項政策”改革方案，由於在政策設計上的兩難境地和值得商榷的假定，這些政策措施在實際運作過程中産生了諸多問題。
一是在保護價格高於市場價格的情況下，按照保護價敞開收購需要充足的倉儲設施、信貸資金和糧食風險基金。從實際情況看，1995年以來，國家糧食部門的庫存達到了5500億斤。國有糧食部門的倉容嚴重不足，收儲矛盾十分突出。由於糧食的倉容不足，糧食儲存的品質難以保證，形成了大量的陳化糧食有待處理。假定在有充足的糧食倉儲設施的前提下，如果放鬆對收購資金的管理，那麼接保護價敞開收購有可能會衝擊信貸資金計劃，對實施獨立的宏觀貨幣政策産生不利的影響。如果加強對糧食收購資金的管理，那麼，敞開收購則會面臨著資金上的困難。若進一步假定不存在倉儲設施和信貸資金問題，那麼，大量的糧食庫存所發生的費用也需要有充足的糧食風險基金來填補。據有關分析，1998年國家糧食儲備率高達60％，屬超安全儲備，成為嚴重的經濟負擔，國家僅支付保管和利息就高達500億元，財政已不堪重負。
二是採取壟斷性糧食收購是否能夠真正做到保護農民利益。通過按照保護價敞開收購和壟斷性收購，政策設計是希望能夠改變糧食價格低迷的局面，增加農民收入，切實保護農民利益。根據資料顯示，1999年農民每人平均純收人為2430．0元，其中來自種植業收入為342．3元，比上年下降10．5％。雖然1999年和2000年的市場均衡價格並不一樣，不過，現實中的情況則更多地反映出“三項政策”並沒有有效地增加農民收入。有資料顯示，雖然目前保護價與集貿市場收購價差距較大，但是，農戶出售糧食在扣除級差、水分等之後，與集貿市場差別並不大。此外，各地雖然動用政府主管部門、公安、工商、稅務等有關部門、建立加工企業臺帳和糧食稽查隊伍等等，加強對糧食市場管理，但是，私商糧販收購農民余糧的現象仍然存在。這一方面説明糧食部門與私商糧販在價格競爭上並沒有太大的區別（儘管私商糧販的出價可能低於糧食部門，但扣除交易成本之後，二者可能一致），另一方面説明經營糧食仍然有利可圖。不難看出，壟斷性糧食收購不僅付出了高昂的改革成本，而且對糧食市場主體的發育存在著不利影響。由於壟斷地位的存在，也為糧食部門尋租提供了土壤。部分地區的糧食部門通過向糧食加工企業收取手續費等形式來變相獲取租金，或者利用虛報、做假帳等手段騙取國家補貼等。由此可見，按保護價敞開收購政策在執行過程中由於監督上的困難和資訊不對稱等原因，存在大量利益溢出現象。
三是順價銷售是否符合以市場機制為基礎的價格形成規律，並滿足消費者的需要。以市場機制為基礎的價格形成規律是以競爭性的供給和需求為基礎的。而順價銷售的政策設計基本假定是通過國家對糧食收購市場進行壟斷，用高於市場價的水準向農民收購糧食，然後加上企業的正常成本和利潤，順價銷售出去，達到既保護農民利益又使國有糧食企業扭虧為盈的效果。實現順價銷售政策的最佳選擇是在整個糧食市場上實行糧食購銷的全面壟斷，這幾乎是統購統銷制度的翻版。由於並沒有關閉糧食集貿市場，再加上私商糧販的競爭以及部分國有糧食企業的違規，這樣，即使國有糧食部門佔商品糧食市場份額的70－80％，它也難以影響糧食銷售市場價格。從現實情況看，糧食銷售市場在一定程度上處於競爭性市場狀態，本來保護價又高於市場價。因此，國有糧食企業按照保護價收購的糧食順價銷售十分困難，結果造成倉庫爆滿、倉容和積壓問題更加突出。
針對“三項政策”執行中的問題，2000年的糧食政策在保持連續性的基礎上進行了調整，其核心是將部分糧食品種退出保護價敞開收購，促使農民減少糧食生産，減輕國家財政負擔。退出按保護價收購範圍的品種有東北春小麥、南方早秈稻和玉米、長江以南的小麥等。執行這些政策也存在著一個問題，這些品種的播種面積約在1億畝以上，總産量在800億斤左右，退出保護價範圍並不等於農民退出種植，如果允許農民種植的這些糧食進入市場，這又將難以實行“三項政策”。如果允許多渠道經營，那麼無疑宣佈“三項政策”作廢。
四、戰略性結構調整與市場化整體推進
90年代中期以來，中國糧食生産接近5億噸水準。在糧食供給明顯增加的同時，居民尤其是城市居民消費行為發生了變化，對食品的需求從追求數量增長為主向追求品質的提高為主，相對快速增長的農産品供給而言，需求增長相對趨緩，糧食等農産品出現了供大於求的相對過剩局面。在分析了主要農産品供求形勢之後，1998年中央農村工作會議提出我國農業和農村經濟發展進入了一個新階段。2000年中央農村工作會議進一步明確提出實行戰略性結構調整，是當前和整個新階段農業和農村工作的中心任務。
按照戰略性結構調整的要求，一方面要堅持市場導向、發揮比較優勢和因地制宜等原則，深化農産品流通體制改革，加強農業品質標準體系、農産品品質檢測檢驗體系和市場資訊體系建設，積極創造良好的政策環境和市場條件；另一方面，還要處理好與糧食安全之間的關係。
由於糧食定購對農戶的播種面積決策有顯著的強制性作用和信號導向作用，如果取消糧食定購制度，農戶將完全按照市場導向來安排農業生産，有利於推進農業的戰略性結構調整。但是，糧食定購的存在能夠增加糧食産量，實現計劃調節的功能和作用。有利於確保糧食安全目標。因此，如何協調二者之間的關係對於深化糧食流通體制改革具有極其重要的意義。
從現階段來看，當前的糧食過剩是一個階段性、結構性、地區性、以及低消費水準下的相對過剩。在我國人地比例關係下，它只能是一種暫時的、特殊的情況，而不可能是一種常態。從長期來看，我國存在著“人增、地減、消費水準提高”的變化趨勢，糧食的需求數量將會不斷增加，品質追求將會進一步提高。因此，糧食的總生産能力必須保持穩定並逐步提高。這種判斷是正確的。但是，有一個問題需要提出的是：在保護耕地和加強農業基本建設從而保證糧食供給能力穩定增長的基礎上，是否仍然需要借助糧食雙軌制度來保證中國的糧食安全。
根據比較優勢理論，自由貿易的結果不僅通過産品和要素的自由流動實現了資源最佳配置，而且還帶來了地區之間的分工和整體福利水準的提高。利用部門均衡模型模擬了不同貿易自由方案下中國未來糧食供求狀況。他的分析結論顯示，未來中國糧食進口數量可能保持在3000－3500萬噸左右，其中主要是用於畜牧業發展的飼料糧（如玉米）。影響國家安全和社會穩定的主要不是飼料糧的進口而是口糧的自給率，中國應從保證“糧食安全”戰略向保證“口糧安全’的戰略轉移。根據他的研究結論，那麼，糧食流通體制改革可以考慮在現有的基礎上進一步將五米。大豆等退出糧食定購和保護價範圍，促進農業結構調整，減少糧食總産量，減輕財政壓力，為下一步糧食流通體制改革創造條件。
從改革步驟上看，下一步糧食流通改革可以考慮幾點主要措施：一是進一步調減糧食定購數量，調整糧食定購地區範圍，將其集中在商品糧基地和糧食主産區；二是繼續執行按照保護價收購農民余糧的政策，適當調整按保護價收購糧食的品種、數量和地區；三是拓寬流通渠道，放寬審批條件，讓更多的用糧企業參與流通，同時鼓勵農民發展糧食銷售合作社，從事糧食的運銷和加工，充分發揮農村集貿市場的作用等。從較長遠角度看，為配合農業和農村經濟戰略性結構調整，可選擇在經濟發達地區進行放開糧食定購和收購試點工作，為走出糧食雙軌制度積累改革經驗。隨著糧食生産能力穩步提高和國有糧食儲備體系不斷完善，可以在試點工作取得成效的基礎上全面放開糧食定購和收購，轉向利用庫存儲備和糧食進出口來調節國內的市場和價格，保障糧食穩定供給。
為此，需要處理好糧食流通體制改革過程中國家與市場及不同利益主體之間的關係：
1．與市場之間的關係。在體制轉換過程中，執行改革方案需要付出實施成本。糧食流通體制改革過程中可以計量的實施成本是用於糧食庫存的費用和利息財政補貼等，其他還包括難以計量的管理糧食市場的費用支出等。減少實施成本的有效途徑是由對糧食市場的直接干預變為間接干預，其主要措施：一是加強糧食市場硬體建設，如倉儲、道路、運輸、港口等，節約市場交易的費用，增強宏觀調控物質手段廠是加強産地和銷地的以批發市場為主的市場體系和資訊體系建設，完善市場功能，充分發揮價格等在資源配置中的作用，減少農戶生産風險，滿足消費者需要。當然，糧食流通體制改革過程中也需要處理好國家與不同利益主體之間的關係。
2．與農戶之間的關係。國家要尊重農戶進行糧食生産和經營的自主權。保護價格的重要目的是通過穩定價格來穩定農民收入。保護價格等手段運用應重點支援商品糧生産基地和糧食主産區，達到既保護糧食供給穩定又有利於促進結構調整的雙重效果。糧食政策的制定應保持連續性，頒布要及時和透明，以便於農戶準確了解政策導向，穩定農戶對價格和收入的預期。
3．與消費者之間的關係。在通過糧食儲備和進出口調控穩定市場價格和供給的基礎上，國家對消費者不再承擔全民補貼的義務，而應轉向目標性補貼，主要用於低收入的階層。同時，消費者也主要借助市場來滿足自己需要，減少對政策形成的壓力。
4．與經營主體之間的關係。從競爭性的市場看，糧食經營主體不僅應包括國有糧食企業、糧食加工企業，而且還應包括個體經營者。由於國有糧食企業的低效率，需要加快國有糧食企業改革步伐，切實做到‘煙分開”、做好減員分流，真正建立起糧食購銷企業自主經營、自負盈虧的新機制。國家則主要通過糧食收儲企業執行調節市場的政策功能，從而避免糧食經營中的尋租行為。國家應主要制定糧食市場的交易規則，並維持市場秩序；而糧食經營主體應在遵守交易規則的基礎上追求最大化利潤。
五、結論
糧食雙軌制度是中國經濟的體制轉型過程中取代統購統銷制度的內生性的制度安排。從建立、利用到嘗試走出，糧食雙軌制度變遷基本上是以市場化改革為導向的，在國家、生産者和消費者之間重新界定權利與義務，這一過程具有漸進性、邊際性、路徑依賴性和可逆性等特徵。
隨著時間推移，人們對糧食流通體制從“雙軌”向市場化的“單軌”過渡曾提出不同的過渡方案。90年代以來，由於宏觀經濟環境、糧食政策目標以及國家財政支付能力等變化，糧食流通體制改革雖然出現不少新的情況，但政策執行的實際效果並沒有達到預期的政策目標。從實際情況看，為了配合農業和農村經濟戰略性結構調整，進一步深化糧食流通制度改革既具有客觀上必要性也具有現實可能性，因此，在處理好國家與市場及不同利益主體之間的關係基礎上，進一步加強農業品質標準體系、農産品品質檢測檢驗體系和市場資訊體系建設，將對糧食生産和流通的直接干預轉換為借助庫存儲備等手段間接干預，促進我國糧食市場順利發展。
新華社 2001年8月14日
