截至2000年底，我國共有2071個縣(含縣級市、自治縣、旗、自治旗)。每個縣均構成了一個相對完整的經濟單元即縣域經濟。縣域經濟的主體是農業、鄉鎮企業、縣屬企業及集

    體企業。70年代末至90年代中期，縣域經濟曾非常活躍，但目前卻面臨諸多困難。本文所要探討的是在體制轉軌和買方市場條件下，縣域經濟如何走出困境、重現活力。

    在新形勢下，縣域經濟發展面臨的問題相當多，但最突出和最關鍵的問題主要包括：

    ◆特殊的結構使縣域經濟陷入了困境

    縣域經濟的主體是農業、鄉鎮企業和縣屬國有及集體企業等中小企業，這種特殊的經濟結構使縣域經濟在體制轉軌和買方市場條件下陷入了困境。農業經歷了自80年代初以來的大發展後，正面臨著資源和市場的雙重約束，處於一種結構調整和徘徊不前的狀況。在80年代初中期短缺經濟和體制夾縫中成長起來的鄉鎮企業，不可避免地出現因低層次過度競爭帶來的小而散、小而低和産品結構趨同現象。

    隨著我國短缺經濟的結束，對外開放程度的不斷提高，國際經濟一體化步伐不斷加快，全球企業紛紛實行強強聯合、優勢重組的今天，鄉鎮企業機制靈活的優勢正在逐漸喪失，發展狀況令人擔憂；而許多縣屬國有和集體企業則因為包袱沉重、歷史積累的矛盾眾多，更顯得難以為繼。換言之，縣域經濟的企業主體是中小企業，而中小企業可享受的國家優惠政策和直接支援很少，在競爭中經常處於不利的地位。由此可見，縣域經濟的特殊結構導致了其在體制轉軌和買方市場條件下陷入了困境。

    ◆縣級政府資源配置能力十分有限

    對於絕大多數縣來説，支撐財政的是曾經在各個時期建立起來的縣屬國有企業、集體企業以及眾多的鄉鎮企業。在商品短缺和市場競爭並不激烈的時代，上述企業效益都不錯，但現在普遍面臨著設備老化、人員過剩、産品粗糙等問題，企業沒有競爭力，效益普遍不好，政府財力嚴重受影響。再加上1994年實施的財力逐級向上集中的分稅制財政體制，處於最基層的縣鄉政府幾乎沒有什麼財力了。經濟條件較好一點的縣，除了“吃飯”外，還有一部分財力搞建設；絕大多數縣的財力僅夠維持“吃飯”，還有相當一部分縣連發工資都困難，根本拿不出錢來改善農村的基礎設施和發展社會事業。

    在財力逐級向上集中的同時，國家、省級有關職能部門則掌握著大量的財力，他們在分配這些資金時，往往只從部門本身的工作出發而不可能結合各個縣的實際情況進行支援。換句話説，從縣裏的角度看，最需要支援的可能得不到支援，而能夠得到支援的可能不是最迫切的。用縣裏同志的話説，“誰給錢就給誰幹，誰抓得緊就給誰幹，有時需要幹的事無法幹，不需要幹的卻非幹不可”。

    從行政管理層次上看，縣鄉政府是最基層的，而在我國原有的管理體制下，縣以上的各級政府以及各級政府的各個部門都可以對縣鄉工作指手劃腳。發號施令，如果遇到上級政府或不同部門之間意見不一致時，縣鄉政府幹起事來真是無所適從。

    ◆縣鄉幹部變動太快影響工作連續性

    縣級領導過去三年一任，現在規定上是五年一任，實際上是兩三年即換，加上異地“做官”，人生地不熟，又急於創造“政績”，只能抓“短平快”項目，因而短期行為盛行得很。鄉鎮一級的幹部本身規定就是三年一屆，並且相當一部分鄉長或書記是從縣直機關下去的，有的甚至根本沒有在農村生活的經歷，對農村情況一點不熟悉，怎麼去指導農村工作呢？同時，相當多的鄉鎮書記或鄉鎮長，家安在縣城，每星期一才去鄉鎮，星期五又回到了縣，再除掉其他在縣裏開會的時間等，真正在鄉下的時間很少。縣鄉幹部如此狀況，誰來領導縣域經濟的發展呢？

    與縣鄉領導幹部頻繁變動相伴隨的是縣鄉發展戰略或發展思路不斷變化。一個將一個令，一個書記一個戰略。有些縣的發展戰略實施沒一兩年，因為主要領導的變動又不得不另換一套戰略，因而戰略經常變，沒有一點連慣性。一個好的戰略要取得成效，少則五六年、多則十幾年，如果一個地方的發展戰略三天兩頭總在變，又怎麼能取得良好的效果呢？

    ◆各部門間的政策不協調導致縣裏難執行　“上面千條線，下面一根針”。國家各部門、各行業出臺的所有法律、法規、制度、政策最終都要由縣裏來具體落實。但現實中，各部門、各行業都從各自的利益出發，出臺的法規或政策時有矛盾或衝突，沒有很好地協調起來，到縣裏具體執行時則無法操作。例如，《土地法》與《森林法》之間就有很多不協調的地方；在基層計委與經貿委的職能就有很多界定不清的地方，等等。另一方面，當各部門給縣裏佈置的任務發生衝突時，沒有一個權威機構進行協調而影響工作開展。例如，2001年中央農村工作確定的十項任務為：(一)繼續推進農業結構的戰略性調整，全面提高農業的素質和效益；(二)堅持抓好糧食生産，提高糧食生産效益；(三)逐步轉移農村富餘勞動力，多渠道增加農民收入；(四)加快農村稅費改革，從根本上減輕農民負擔；(五)加大投入力度，加強農業和農村基礎設施建設；(六)深化農業科技和教育體制改革，大力推進農業科技進步；(七)改革農村信用合作社，改善農村金融服務；(八)堅持開髮式扶貧，改善貧困地區的生産生活條件；(九)擴大農業對外開放，積極參與國際競爭；(十)深入開展“三個代表”重要思想的學習教育，促進農村社會全面進步。這些任務分屬於農業、財稅、科技、金融、建設、扶貧、宣傳等部門，分頭幹問題不大，但一旦出現衝突縣裏是協調不了的，因為財稅、金融等部門縣裏是管不了的，而縣以上的政府又沒有一個具有權威的協調部門，這種局面使縣裏的工作很難辦。（王青雲）

    《經濟日報》2002-4-1