農村綜合配套改革的首要任務是鄉鎮機構改革，而鄉鎮機構改革基本是在撤鄉並鎮的背景下進行的，其中也包括村的合併。

我國農村的撤鄉並鎮並村工作實際上在改革開放之初已經開始，近年在農村稅費改革的影響下速度有所加快。

鄉鎮個數由1992年的48250個減少到2004年的36952個，平均每年減少2、2%，而80年代初我國的鄉鎮數量超過了7萬個。這一期間鄉的數量平均每年減少5.29％，而鎮的數量在2002年之前保持穩定增長，增長速度達到3.43％。2002年之後，鄉數量的減少的速度開始放慢，鎮的數量由增長轉為減少。2004年，鎮的數量比前一年減少417個，減少幅度為2.13％。

2002年以後，行政村的數量也在穩步減少，平均減少速度達到1.74%；1999年之後，行政村減少的速度加快，平均減少速度達到2.41%。

值得注意的是，農村總人口在12年裏逐步減少情況下，鄉鎮平均人口和行政村平均人口都有所提高。據我們調查，一些地方鼓勵農民搬遷到新村莊或更大村莊，使得一些自然村也在消失。2003年開始，浙江省在一年多時間裏大規模並村，村莊已從原來的4萬多個縮減到目前的約3.8萬個。麗水400多個自然村消失，溫州撤並了500來個自然村。

大規模的撤鄉並鎮並村是在政府主導下進行的。中央2004年1號文件對撤鄉並鎮並村提供了政策支援，這個文件指出要求“進一步精簡鄉鎮機構和財政供養人員，積極穩妥地調整鄉鎮建制，有條件的可實行並村，提倡幹部交叉任職。”中共中央《關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中提出，要“鞏固農村稅費改革成果，全面推進農村綜合改革，基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制等改革任務。”

響應中央的號召，同時也出於地方經濟發展考慮，各地都對撤鄉並鎮並村採取積極態度。浙江省溫州市作出了“人口達不到500人的小村莊一般都予以撤並”的決定。雲南省2004年8月作出決定，到2005年底全省鄉鎮總數在原有基礎上減少15%左右。四川成都市2004年9月開始鄉鎮行政區劃調整，短期內將鄉鎮數目由316個減少為240個，調整比例達到24.1％。江西省2005年起對全省每個鄉鎮按照10萬元的標準下達補助經費，對1998年以來撤並的鄉鎮，每撤並一個再給予同樣金額的獎勵，獎金歸併入的鄉鎮所有；按照每個行政村1萬元的補助標準、對1998年以來每撤並一個村獎勵1萬元的標準（獎勵資金歸併入的村所有）。

這裡重點介紹和評論湖北省的機構改革工作。湖北省正在推進鄉鎮機構改革，他們的主要做法是：各鄉鎮將統一設黨委、人大和政府3個領導機構，不再設政協機構，領導機構的主要任務是社會管理和公共服務，其他職能轉移到市場或仲介組織；黨委書記原則上兼任鄉鎮長，幾名黨委副書記分別兼任人大主席、紀委書記、常務副鄉鎮長，其他黨委委員兼任別的政府主要領導職務；撤銷鄉鎮原內設機構，按職能合併為黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室；嚴格控制行政編制，崗位總數在35~45名之間。湖北省對鄉鎮撤並工作給予獎勵：對各地1999~2004年鄉鎮撤並給予一次性獎勵，撤並1個鄉鎮獎勵50萬元。其他許多省市區也都在近兩年出臺了類似的改革措施。

湖北省鄉鎮機構改革的最大亮點是實現了事實上的“黨政合一”，減少了工作中的摩擦，提高了公共管理的效率。

湖北省鄉鎮機構改革的另一個亮點，是朝著“議行合一”的方向前進了一步。在一個人口不多的社區或城市，公共事務比較簡單，大眾的行為規範已經受到較高的立法機構所制定的法律的約束，便沒有必要分立議政機構和行政機構。從這個意義上説，湖北省把鄉鎮一級的政治協商會取消是很明智的。

地方政府在撤鄉並鎮並村方面的動力主要來自兩個方面，一是農村城市化的衝動，二是取消農業稅所産生的財政壓力。為了鼓勵房地産業的發展和擴大對城市基礎設施的利用，全國許多中小城市降低了農民進城落戶的門檻，通常農民只交納些許正常費用就可以辦理完畢落戶手續。縣域經濟規劃通常會確定3～5個鎮作為重點發展對象，為了支援這些鎮的發展，鎮的周邊鄉往往會成為被兼併的對象。在並村過程中，常常會置換出土地，給地方政府招商引資提供了土地資源。

農業稅取消以後，加重了地方財政特別是鄉鎮財政的困難。一些地方不僅眼下的財政支出發生更大的財政赤字，舊債務的歸還也成了問題。在農業稅費改革之前，村幹部的工資還通過“村提留”收入項目得以發放；農業稅取消之後，很多地方的村幹部工資也由財政支付。這種背景下，通過撤鄉並鎮並村有可能減少幹部職數，節約開支。

撤鄉並鎮並村工作的影響和後果可以歸結為以下幾個方面。

第一，在撤鄉並鎮並村過程中，各地同時進行鄉鎮機構改革，減少了管理機構的數量和幹部職數。機構改革的主要做法是：

（1）黨、政和人大機構實行合署辦公，主要領導身兼數職，減少了領導職數。湖北省在全省推廣鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮長的做法。

（2）精簡機構，減少了幹部職數。一個鄉鎮黨政機構的數量通常2～5個，“黨務行政辦公室（或綜合辦公室）”、“經濟辦公室”和“社會事務辦公室”是常見的機構設置。

（3）傳統的“七站八所”的職能實行分解，公共服務職能轉移到縣級業務部門，其他職能實行市場化運作，縣級業務部門可以通過有償委託“站所”開展業務的辦法實現其公共服務職能。

（4）鄉村中小學調整佈局、壓縮校點。

第二，並村過程中有可能置換出土地，實現土地資源的節約。我們在山東等地調查發現，一些經濟實力比較強的村統一在一定區域建設農民住宅，把周圍的村民搬遷過來，空出的舊村用地作經濟開發使用。這種做法和現行政策有一定衝突，將迫使有關方面作出政策調整。

第三，撤鄉並鎮並村增加了居民居住的集中度，提高了基礎設施利用的效益，有利於改善生態環境。農民居住集中度提高以後，一些現代基礎設施的建設和利用效率可以提高，上下水、道路和能源供應可以按現代方式提供，農民的生活品質可以提高。浙江省的一些自然村在居民撤走以後變成了田野和山林，森林覆蓋率有了顯著提高。

第四，撤鄉並鎮並村有可能加快中國農村的城市化步伐。經過多年的撤鄉並鎮工作，我國農村已經大量存在4~5萬人口規模的鎮，這些鎮在西方國家實際上被看作城市。只要經濟發展到一定程度，基礎設施達到一定水準，這些鎮在本來的意義上也已經變成了城市。只要我們調整城市標準，允許建立“縣管市”的體制，我國的城市化率在統計概念上會有顯著提高。

第五，撤鄉並鎮並村也可能發生一些消極後果。一些地方把村民委員會改為街道辦事處，原來的村民自治體制由此消亡，農民的民主權利受到削弱。村一級社區因為勞動力大量外出務工，公共服務職能不得不集中到鄉鎮服務機構，而鄉鎮合併以後行政權力的輻射半徑增大，農民辦事要跑更多的路，農民感到不方便了。特別是中小學大規模撤並以後，農家子女上學的困難增多，更多的學生不得不住校，增大了農民的負擔。另外，按照一般情形，農民住在自己耕作的土地上有利於農業生産，而把農民集中起來居住會給農民的耕作帶來不方便。(摘自中國（海南）改革發展研究院《2006中國改革評估報告》)