縣鄉財政體制改革是農村綜合配套改革的一個難點，也是2005年中央下大力氣做的工作。

目前，縣鄉財政體制運轉的主要問題是：

（1）鄉村債務負擔嚴重。鄉村債務的總規模究竟有多大，並不是很清楚，官方人士估計有4000多億元，而一些學者估計在1萬億元左右。我們對河北某縣的調查發現，鄉鎮負債規模在1200萬左右。四川某市的鄉鎮負債平均在900萬左右。如果全國鄉鎮負債平均水準是1000萬左右，則全國鄉鎮負債總規模當在4000億元上下。

（2）財政供養人員過多。財政供養人員中的最大部分是鄉村中小學教師。有的農業縣財政的50%以上都為教師發了工資。鄉鎮政府和事業單位雇傭過多工作人員也是財政緊張的重要原因。

（3）分稅制下，地方（省、地市級）對困難縣的財政轉移支付力度不夠。似乎無法證明實行“分稅制”是縣鄉財政體制困難的主要原因，省以下未能真正按照分稅制的原則理順財政關係更可能是縣鄉財政體制困難的直接原因。從中央財政支出佔總支出比重看，1993年28、3%，2004年27、7%，比重是下降的。實行分稅制11年來，中央從東部地區凈集中增量9233億元，而對中部和西部地區分別凈補助3882億元和6053億元。與中央相比，地方對縣級財政的支援實在微薄。2004年地方對791個縣的財政轉移支付增量僅為181億元,佔中央對地方財力性轉移支付增量的1/4。

縣鄉財政體制運轉問題的根子在縣鄉公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在於：一方面是傳統農業和農民對專業化公共品農民對公共品的需求並不等於對專業化條件下的公共品的需求。政府的出現是專業化的公共品供應制度，而農民對公共品的滿足在許多情況下是通過社區內部合作來實現的，沒有構成對政府的需求。的低水準的需求，另一方面是“産值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應。這種供需間的不平衡才是危機發生的深層次原因。如果説上級政府對縣鄉財政危機要負責任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉的不合理的公共管理體制。

還有一個事實必須指出，中國農民對貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來支付，而不能用國家統計局所統計的收入來支付。在農民每人平均收入中，發生在農村的現金收入（不包括城市務工收入）只佔到其中的一半左右，大約2000元上下，相當於城鎮居民水準的1/5。在大部分農業縣和中西部貧困縣，農民的現金收入更少。這樣一個收入水準的群體，對公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實在不會很高。對農民來説，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內部化，而不是高度貨幣化的社會性交易。

概言之，在我國農村經濟還很不發達的情況下，農民並不需要由政府來供應大量公共品；農民有限的收入中的一小部分主要會用來購買上述第三類公共品。

因為統計數據的缺陷，我們很難估計我國鄉村社會的公共品的供給規模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區政府）的實際支出總額作為鄉村公共品的實際供應規模。支出總額應包括預算內支出、預算外支出，還應包括違規的自收自支支出，其中後一部分相當難估計。根據一些相關數據的保守估算，這個數字在5000億元左右。

5000億元的農村公共品供給規模，相當於農民要拿在農村獲得的大約15000億元現金收入（不包括城市務工收入）的1/3。換句話説，如果這個公共品的總量全部要農民埋單，那麼，意味著一個農民在農村每獲得100元的現金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個比例大大超過城市居民的平均納稅水準，更不用説相當於農民收入水準的城市居民根本不納稅。當然，農民拿不出這個錢，於是，就有了高層政府的轉移支付，也就有了數千億元的鄉村兩級負債。

現在我們清楚一些了，縣鄉財政危機的要害是我們強加給農民一個大規模的公共品的供應，遠遠超過了農民的支付能力。更重要的是，我們這個公共品供應效率十分低下。真正使農民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農支出（這部分也被大量挪用）。大量鄉村公共部門是為收費而存在，並沒有給農民帶來公共品的享受。

2005年中央政府對改善縣鄉財政體制運轉狀況做了大量工作。中央政府制定的緩解縣鄉財政困難的總方針是“明確責任，綜合治理，激勵約束，分類指導”。2005年9月，財政部制定並頒發了《緩解縣鄉財政困難工作績效評價暫行辦法》，這個文件對引導地方政府的財政收支行為應該具有一定作用。文件所鼓勵的行為是：

（1）推行在財政方面省直接管縣；

（2）鼓勵實行鄉財縣管；

（3）實施縣級預算審查制度；

（4）推動與緩解縣鄉財政困難有關的體制創新；

（5）鼓勵政府向同級人大報送緩解縣鄉財政困難的措施；

（6）加強財政供養人員編制管理；

（7）控制、化解縣鄉債務；

（8）鼓勵按時足額發放國標工資。這個文件還提出了一些考核地方緩解縣鄉財政困難工作取得的實際效果的若干具體指標。

2005年財政部專門安排150億元，實行“三獎一補”政策，力爭用三年左右的時間，緩解縣鄉財政困難。所謂“三獎”，一是對財政困難縣鄉政府增加縣鄉稅收收入、省市級政府增加對財政困難縣財政轉移支付給予獎勵；二是對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵；三是對産糧大縣給予獎勵。而“一補”指的是對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助。財政部計劃採取一系列措施，幫助縣鄉擺脫財政困難。中央和省財政今後將把新增的財政稅收收入和新增的轉移支付資金重點支援困難的縣鄉。財政部還安排了55億元資金獎勵全國近800個産糧大縣，以穩定糧食産量，確保國家糧食安全。

中央政府還決定儘快建立制止發生新的鄉村債務的有效機制，探索逐步化解舊債的具體辦法；進一步完善“一事一議”制度，引導農民開展自己直接受益的基礎設施建設和發展公益事業。2005年中央提出的“管理民主”的建設社會主義新農村目標之一，也有利於緩解縣鄉財政困難。從長遠的眼光看，開掘農村社會自身的活力，推動民間組織和農民合作社在農村公共品供應中的作用，對於緩解縣鄉財政困難具有非常重大的意義。但2005年在這方面沒有明顯的進步。

2005年地方政府普遍響應中央的號召，在緩解縣鄉財政困難方面做積極努力。湖北省的主要做法，一是實行省直管縣（市）財政管理體制，調動了縣(市)發展經濟、做大“蛋糕”和自主理財的積極性；二是構建激勵機制，鼓勵做大財政蛋糕，促進縣鄉財政收入的快速增長。省裏對76個縣（市、區）的地方一般預算收入、工商四稅完成情況分別進行考核，對增長幅度達到同類平均水準以上的縣（市）給予激勵性轉移支付補助；三是建立基本支出保障機制，確保基層正常運轉。從2004年起，每年安排農村義務教育政策性轉移支付4.7億元，安排公檢法司政策性轉移支付3.52億元，保證了義務教育、公檢法司等重點支出的需要。四是建立約束機制，鼓勵縣（市、區）做小財政供養系數。四川省通過“理順財政體制”、“完善轉移支付制度”、“構建激勵約束機制”和“強化目標管理”四方面的措施，使縣鄉“窮財政”明顯緩解，全省縣級每人平均財力水準突破了2萬元這一有史以來的最高紀錄。

整個“十五”時期，國家對農業和農村發展的投入明顯增加。中央財政用於“三農”的投入達11300億元，年均增長17％，是改革開放以來投入最多、增長速度最快的時期之一。

2005年減免農業稅邁出更大步伐，當年已經有28個省市自治區不再徵收農業稅。2005年年底，全國人大常委會討論通過廢止1958年頒布的徵收農業稅的法令，這意味著從2006年起，我國向農民徵收農業稅歷史徹底終結。國家在取消農業稅的同時，2005年還繼續對農民實行“三項補貼”，其中對種糧農民的直補將採取“大穩定、小調整”的方針，直補資金在2004年116億元基礎上繼續增長，達到132億元。國家安排農機購置補貼3億元，比2004年增加2.3億元；安排良種補貼37億元，比2004年多8.5億元。財政部對發放直補資金的方式提出了具體要求。國務院還制定了減輕農民負擔的“四項制度”，具體內容包括涉農稅收、價格和收費的“公示制”；農村義務教育收費的“一費制”；對農村公費訂閱報刊費用的“限額制”和對涉及加重農民負擔案件的“責任追究制”。(摘自中國（海南）改革發展研究院《2006中國改革評估報告》)