根據發展公共財政的基本要求，我國2006年和今後一段時期的財稅體制改革要在“以政控財、以財行政”的框架內尋求進一步的制度創新，一方面克服現行財稅體制弊端；另一方面要配合穩健財政政策走向，力圖通過財稅體制的改革來提供中長期宏觀經濟快速、平穩發展的體制條件。

1、進一步完善預算管理體制改革。在預算管理體制改革的進程中，努力方向是根據事權所確定的支出責任合理界定中央與各級財政的支出需求，按支出與收入相匹配的原則，調整各級政府的財權劃分和轉移支付安排，並逐步明確各級政府對收入的立法權。這就需要把預算管理改革與整體的分稅分級財政體制改革緊密結合起來，按照中央十六屆五中全會“建立和健全與事權相匹配的財稅體制”和“減少政府層級”的精神，在憲法和法律的動態完善中逐步調整財政層級和政府層級。可在有條件的地方積極推行“省直管縣”和“鄉財縣管”的改革試驗，逐步形成中央、省、市縣三級財政的“扁平化”框架，進而相機把地市級和鄉鎮級政府轉變為沒有獨立財政地位的上級政府派出機構，在簡化層次前提下，按“一級政府，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級産權，一級舉債權”的思路推進省以下財政體制改革，同時健全自上而下的轉移支付，完善以分稅制為基礎的分級財政體制（其中“一級産權”事關在配套改革中形成資産有效保值增值的地方國有資産管理體系）。

在預算編制和執行方面，今後可以考慮把支出劃分為基本支出和專項支出，基本支出如人員經費、公用經費實行定額分配，專項支出通過建立項目庫的方式，按輕重緩急項目排序，實行滾動預算，根據當年財力可能安排項目。這有利於確保基本支出和合理統籌兼顧項目支出。在此基礎上還要加強預算執行情況的資訊反饋，建立嚴格的報告制度，保證預算執行的公開、透明。各單位要按規定定期向主管部門報送本單位預算執行情況的報表和詳細的文字説明材料，按照規定期限，向本級政府財政部門報送本部門預算執行情況的報表和詳細的文字説明材料，各級政府要在每一預算年度內至少兩次向本級人民代表大會或者其常務理事會報告本級總預算的執行情況，下級政府要定期向上一級政府報告預算執行情況。

編制預算時，現階段要著重考慮部門預算的編制與預算外資金的處理問題。部門預算是反映政府各部門收支活動和財力狀況的綜合預算。深化部門預算改革，完善部門預算編制辦法，對於規範預算管理，加強財政監督，實現依法理財，具有重要意義。在實行部門預算之前，我國的預算編制是按收入類別和支出功能分類編報，比較粗略，看不出部門收支活動的完整內容，而且制定程式複雜，要在全國人民代表大會批准總預算後，再由財政部門將預算分配給各部門，落實預算時間很長。公共財政要求深化部門預算改革，逐步實施各部門預算編制的系統化、綜合化，反映和協調預算內、外各類政府財力，按照社會主義市場經濟條件下預算管理的要求，調整預算科目，建立起完整的專項資金項目評估機制等。為了加強對預算外資金的管理，應結合部門預算改革，實施“收支兩條線”改革，將各部門預算外收入全部納入財政專戶管理，有條件的納入預算管理，與執收部門、單位的支出脫鉤。部門預算要全面反映部門及所屬單位預算內外資金收支狀況，財政部門合理核定支出標準，並按標準供給經費，還要根據新情況完善有關法規、規章，實現“收支兩條線”管理的法制化、制度化、規範化。

這些都要求進一步完善各級人大的監督職能。地方各級人代會對各級預算的審批，是預算編制過程的最後一道關口，同時也是國家宏觀經濟政策得以體現的重要保障。為了充分行使人大對政府預算的審批和監督權力，建議適當增加人大審批政府預算的時間。各級政府應在同級人民代表大會舉行的前幾個月向人大常委會有關部門彙報預算編制情況，而且提交的預算草案應細化到款、項，以保證人大有足夠的時間對提交的預算草案進行詳細的審查和質詢。同時，通過立法明確規定有審查或者審批預算議程的人民代表大會會議，應當自下而上逐級提前召開，保證上級政府彙編預算所需時間，提交經過本級人大審批通過的本級預算和本級總決算，從根本上解決“代編預算“的問題。

國庫集中收付制度改革的目的，是統一控制和調度國庫資金，是加強預算執行的監督控制，對財政資金使用中不規範的行為予以防範，以提高財政資金運作的安全性、規範性和有效性，為高效實施財政政策和管理提供資金保障和制度保證。今後要在中央各部門深化實施此項改革的預算單位級次，逐步向各部門二、三級預算單位延伸，地方各級財政也要實施國庫集中收付制度改革，並積極推進和規範縣級改革，在不斷深化和完善國庫集中收付制度的基礎上，擴大國庫集中支付資金範圍，逐步將所有預算外資金納入改革範圍，建立規範的支付管理工作程式，實行中央對地方專項轉移支付的直接支付改革試點，減少財政授權支付，逐步將供貨商資訊納入財政國庫管理資訊系統，建立規範的收繳管理工作程式。對中央部門和單位全面實行非稅收入收繳管理制度改革，地方也將按照這一要求跟進，並逐步擴大到稅收收入，實現財政部門對收入的全過程監控和即時資訊共用。

在政府採購制度改革方面，要進一步在全國各級國家機關、事業單位和團體組織中全面推行規範的政府採購制度，將工程、專業服務、會議以及中央補助地方專款的使用（採購）納入政府採購範圍。加快推進政府採購管理機構和執行機構的完全分離，進一步發揮財政預算和支付對依法採購的促進作用，沒有預算不得採購，未依法採購不予撥款。要健全政府採購的法規制度，完善公開招標、競標等方式，加強規範化管理，努力杜絕扭曲與作弊，提高政府採購品質和效率，注重政府採購的政策功能，制定政府採購貨物、工程和服務的國貨認定標準，並分行業或産品制定出具體認定辦法，為採購活動提供依據，充分發揮政府採購在購買國貨、支援中小企業、促進環境保護等方面的政策導向和調控作用。

在轉移支付的方面，要繼續完善和規範中央財政對地方的轉移支付制度。增加一般性轉移支付規模，優化轉移支付結構，建立激勵約束機制。新增財力中要安排一定比例用於加大一般性轉移支付力度，進一步提高各地區之間基本公共服務均等化水準，促進地區之間協調發展。通過整合專項轉移支付，完善專項轉移支付分配、使用、績效評價全過程的監管制度，遏制擠佔、挪用、低效等違規行為，確保專項轉移支付所體現的政策導向目標得到切實貫徹，提高中央專項轉移支付資金的使用效益。在省以下財政體制和轉移支付制度改革方面，中央要建立激勵約束機制，調動地方自我發展和強化收入徵管的積極性，引導省級政府主動承擔調節轄區內縱向和橫向財力分佈的責任，加大對基層財政的一般性轉移支付力度，提高一般性轉移支付資金分配的合理性和公正性，積極推動省直管縣的財政管理改革試點，省級財政在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定並監管到縣，減少財政管理層次，提高行政效率與財政資金使用效益。轉移支付制度的改進完善與縣和鄉鎮財政體制改革有內在的關聯，對經濟欠發達、財政收入規模很小的鄉鎮，可試行由縣財政統一管理其財政收支的辦法，中西部一般鄉鎮取消農業稅後的收入來源也已不大，可實行“鄉財縣管”方式，在保持鄉鎮資金所有權和使用權、財務審批權不變的情況下，採取“預算共編、賬戶統設、集中收付、採購統辦、票據統管”的管理模式。總體而言，實行自上而下的轉移支付將成為鄉鎮公共事務運轉更為重要的支撐財力。

最後，財政監督作為整個預算管理新機制的重要組成部分，需大力加強。現在財政內部監督機構對預算還沒有起到應有的監督作用，甚至一些地方財政內部監督機構形同虛設。需要進一步賦予財政內部監督機構相應的權力和職責。同時，要進一步完善財政法規執行情況的檢查監督，努力構建事前、事中、事後監督結合，日常監督與重點檢查相結合，行政監督與社會監督相結合的多層次、全過程的財政監督檢查新機制，切實維護正常的財政管理秩序，此外，應制定一套科學合理的財政監督工作程式，嚴格規範財政監督檢查行為，不斷提高財政監督工作的效率。這也要求積極推進預算管理的法制化建設以及嚴格行政執法。

2、有序進行各類稅費改革。增值稅在市場經濟條件下普遍課徵，可以成為流轉稅中的支柱稅種，並且其優點是銷項與進項環環相扣、徵管相對便利，相對統一的稅基和稅率可以體現中性導向，在籌集政府收入的同時減少稅收對市場機制的扭曲。在新的發展時期，增值稅轉型改革應在財政體系能夠承受的條件下儘快鋪開，以總結東北試點經驗為基礎，爭取擴展到更大範圍。

內外資企業兩套所得稅應儘早統一。上世紀80年代以來我們對外資企業、中外合資企業給予的很多優惠，曾起到了很積極的作用，而現在加入WTO之後要使中國國內的發展和對外開放能夠結合得更好，應該首先完善統一市場，實行“國民待遇”下各類企業的公平競爭，提高利用外資水準，所得稅的優惠待遇應主要結合産業政策和技術經濟政策來安排，所以在增值稅改革的同時實行內外資企業的統一是理所當然的，也符合建設公平競爭統一市場的進程和日益開放的經濟交流。

在出口退稅方面，要進一步完善出口退稅負擔機制，鞏固和發展已有改革的成效。在保持現行中央地方出口退稅負擔機制框架基本穩定的前提下，合理確定地方出口退稅負擔比例，著力解決地區間負擔不均衡問題，減輕地方財政負擔。出口退稅改由中央統一退庫，地方負擔部分年終上解，有利於確保出口退稅資金及時足額到位，維護全國統一市場，促進外貿出口與經濟持續健康協調發展。

在個人所得稅方面，應研究進一步改革的措施，加強個人所得稅制度調節收入分配、促進社會公平的功能。當然，個人所得稅只是在社會初次分配的基礎上，對個人所得進行再次調節，以縮小社會成員之間在初次分配環節業已形成的收入分配差距，但不可能完全依靠個人所得稅來解決社會收入分配差距過大的問題。我國改進個人所得稅的方向，是首先實行綜合與分類相結合的個人所得稅制，並適當調整稅率級距和稅負水準，統一、規範費用扣除標準和減免稅優惠政策，拓寬稅基，堵塞稅收漏洞，同時通過建立科學高效的稅收徵管體系，加快稅收資訊化建設，逐步建立個人收入檔案管理制度、扣繳義務人代扣代繳明細賬制度、納稅人和扣繳義務人向稅務機關雙向申報制度，以及社會各部門配合的協稅制度，進一步強化對高收入者的個人所得稅徵管。在個人所得稅制改革完善的基礎上，還應解決個人收入分配隱性化的問題，調節壟斷行業企業的高額利潤，加大打擊非法經營和制售假冒偽劣産品行為的力度，繼續加強廉政建設，建立健全城鎮低收入者的社會保障體系，減輕農民負擔，提高農民收入等，以形成調節社會收入分配的綜合體系。

目前房地産轉讓交易環節徵收的稅種較多，而在房地産保有環節徵收的稅收較少，稅負較輕，對房地産稅費有必要通盤考慮改革方案。遠景是要統一對內和對外相區別的稅制，以房地産評估值作為課稅依據，對房地産保有環節開徵統一的物業稅即不動産稅。目前物業稅的改革試點工作已經有所佈置，物業稅的徵收模式將是房産進行準確估值後，按適當比例按年度徵收。同時解決房地産稅費制度中存在的稅費種類繁多、稅制結構不合理、房地産保有環節稅負畸輕而流轉環節稅負畸重等問題。

燃油稅改革思路和方案框架已定，應積極擇機推出燃油稅。開徵燃油稅是將養路費等交通規費改為徵稅，即在現行汽油和柴油價格的基礎上增加稅收部分，同時有條件地取消部分道路收費。燃油稅涉及到社會成員間、部門間、中央地方間利益調整和再分配等其他問題，此外還涉及原公路收費人員的安置等問題。這需要多方面進行配套改革。

消費稅的改進，聯繫著政策的結構調節意圖，資源稅的調整和完善，事關促進資源的合理開發利用和資源價格的合理化，也都是今後一個時期稅制改革的重要方面。

在其他稅費改革方面，要強調的是加強政府非稅收入管理。應按照分類管理原則，清理和規範行政事業性收費，制定政府性基金管理辦法，做好已到期基金政策的調整工作，研究規範土地出讓金收入管理辦法，積極探索建立土地收益基金。開展新增建設用地土地有償使用費專項檢查，研究完善罰沒收入和政府捐贈收入管理制度，建立非稅收入統計制度，加快非稅收入管理資訊系統建設，加強財政票據管理。

3、探討漸進實行農村稅費改革基礎上的城鄉稅制一體化。據國務院農村稅費改革小組統計，農民負擔總額2004年比1999年約減少了1045億元，每人平均減負約110元，從2000年到2005年，中央財政累計安排農村稅費改革轉移支付資金共1835億元，2005年中央財政用於農村稅費改革的新增財力140億元。但是，儘管農民政策性負擔減下來了，卻冒出來了一些新的費用負擔，如培訓費、材料費、防疫費、村級招待費、地圖款、新樓建成贊助費等。而且農村稅費改革使鄉村債務問題進一步凸顯，有可能引發一系列不穩定因素。如不有效化解，也將成為農民負擔反彈的隱患。

在我國的現代化發展中，“三農”問題的解決已成為最重要的問題之一，對農村稅費改革取得重要進展之後，必須及時推進配套的農村綜合改革。取消農業稅後，還需要有其他相關制度相配合，來應對農業稅取消給基層政府帶來的衝擊和避免農民負擔反彈。農村稅收的遠景是融入城鄉稅制一體化的框架，但現階段還不具備立刻構建起統一城鄉稅制的條件。而且，農業稅取消之後，在農村區域亟須配之其他的政策和改革措施，其中最主要的是建立和完善農村公共財政制度，提高農村居民公共需要的滿足程度。只有在理順縣鄉財政體制、實現經濟發展和公共服務城鄉一體化的基礎上才能漸進統一城鄉稅制，有效解決地方債務問題，為農村的發展和打破國民經濟的城鄉二元結構提供制度保證，實現城鄉經濟穩定協調發展。

還應認真落實財政支農政策措施，進一步促進糧食增産和農民增收。對“兩減免三補貼”等政策的貫徹落實不能鬆懈，要切實加強組織和領導，確保各項政策措施落到實處。要探索農業綜合開發資金與扶貧開發、農業生態建設、農村中小型基礎設施建設等其他支農資金相互配合、統籌安排的投入機制，並開展試點工作。全力以赴支援抗災救災工作。及時跟蹤災情動態，啟動應急預案，優先調度資金，特事特辦，急事急辦，確保抗災救災資金的需要。還要切實提高農業綜合生産能力，維護糧食安全，促進農民持續增收。

4、加強金財工程的建設及推廣。金財工程的規劃和實施是財政管理體制改革中的一項重大工程，其全面推廣可以使各級財稅管理部門提高預算收支管理水準，以客觀的、制度性的規範來消除主觀的、利益驅動或人為失誤帶來的制度扭曲。2006年和今後一個時期的財稅體制改革，應將金財工程的建設提到推廣與普及的一個新高度。

在發達國家利用現代資訊技術來實施財政管理已很常見，一般都建有全國聯網的電腦系統，由此處理預算撥款業務和稅收徵管及財政監督業務。電腦軟體的技術開發與運用，使檔案資料一次存入，多次、多方使用，便於節約成本，提高工作效率。在其稅收監督管理的電腦軟體中，有一項納稅人管理分析系統，即把納稅人歷年的納稅資料按稽核項目需要，分為若干大類，如低收入階層類，中收入階層類，高收入階層類，自謀職業者收入階層類等，每一類又按具體的納稅項目進行分類，編成軟體存入電腦。在財稅部門之間、財稅部門與其他經濟部門之間、中央財政與地方財政之間、國稅系統與地稅系統之間實行電腦聯網和資訊共用。目前我國財政部門正在組織實施“金財工程”，旨在建立一個全面反映政府財力，支撐公共財政科學決策的財政管理、財政監督的資訊平臺。

在金財工程中，總體的預算編制要求是，各個部門、各個預算單位按基本預算和項目預算編為兩大類。基本預算是人頭費、公務經費；項目預算是需要安排的一次性項目資金。裏面所有因素都設定了標準代碼，代表測算好的財力量值，所有這些標準代碼編在一起構成基本預算和項目預算的財力規模。根據指令，金財工程的資訊處理系統可以把可通配的標準代碼轉換生成公共財政財力適用的清晰的“結構圖”，同時又有反映財力總量的“全景圖”，必然為科學決策提供前所未有的資訊支援。電腦系統的規範和“不講人情”，也會客觀地大大提高財力分配體系的規範性、透明度、防範“不正之風”的功能和“全程監督”的功能。

金財工程的實施有利於中央部門預算編審系統的修改完善、技術支援和應用服務。加強中央預算單位財政資金集中支付管理系統在用戶定制和數據控制等方面的靈活性，實現從單位預算指標、分月用款計劃、直接支付申請、支出月報到年終結余資金等業務全過程的電子化管理。有利於實現金財工程對中央國庫集中支付管理週邊系統的擴展，擴展項目可以充分利用財政部與各部門間的橫向網路，實現與各部門間的網上資訊交換、支付資訊查詢及網上對賬功能。在支撐地方國庫集中支付管理方面，努力實現地方財政部門集中支付管理、代理銀行集中支付管理、清算銀行集中支付管理、預算單位財政資金集中支付管理、地方財政部門賬務管理等功能。比如，為實現對中央扶貧專項資金和以工代賑等扶貧項目的資訊化管理，規範扶貧項目的申報、審批和撥付流程，加強對專項資金使用的監督，可進一步開發完善“財政扶貧資金管理監測資訊系統”，該系統涉及國家發改委、國家統計局、國家民政部、國家扶貧辦以及全國各省（自治區、直轄市）、地（市）、縣的各級扶貧資金使用部門，形成一個覆蓋全國的包含行政審批和資金監管的網路資訊管理系統。金財工程的建設還有大量工作要做，對於金財工程的動態完善必將對財稅體制改革的實施和管理水準的提高起到重要的推動作用。

此外，下一階段的財稅體制改革還應大力支援深化金融、國有企業、糧食流通、事業單位、外貿、郵政、住房等體制改革創新，加強行政事業單位國有資産管理。要完善行政事業單位國有資産管理的規章制度，全面開展行政事業單位清産核資，努力建立全國行政事業單位國有資産管理資訊系統。在改革國有金融資産管理體制方面，應注意促進建立政策性銀行自我約束及可持續發展機制。還要繼續推進國有企業政策性關閉破産和中央企業分離辦社會工作，制定完善並認真實施鼓勵非公有制經濟發展的財稅政策措施，組織開展解決東北地區廠辦大集體問題試點工作等等。總之，在建立公共財政框架的過程中，秉承公平、公正、公開、透明等市場經濟下的公共管理原則，要以財稅體制創新、管理創新和技術創新的良性互動，與全局的配套改革、協調發展相互呼應。(摘自中國（海南）改革發展研究院《2006中國改革評估報告》)