立足於建立科學發展觀的體制保障，我國2005年在政府轉型方面做出了很多積極和有益的探索。但總的來説，政府職能的轉變還遠未到位，尤其是政府的公共服務職能不到位，仍然是制約經濟社會發展的突出矛盾。

1、政府經濟職能的轉變有明顯進展

我國政府經濟職能轉變的基本取向是由政府直接投資建設和直接干預微觀經濟向主要提供公共服務轉變，主要為企業創造良好的經濟環境，以更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。從這個角度看，2005年政府的經濟職能轉變有明顯進展：

（1）在宏觀調控中更加注重經濟手段的運用。2005年以“房産新政”為主旋律的宏觀調控在基調上更加注重經濟手段的採用，使政府的宏觀調控職能朝著市場化的方向上走出了一大步。3月16日，中國人民銀行決定從2005年3月17日起，調整商業銀行個人住房貸款政策，房貸年利率至少上調0、2個百分點。這是“房産新政”的第一項措施。其後又陸續發佈了新的措施：如3月26日，國務院辦公廳發出的《關於切實穩定住房價格的通知》；4月27日，國務院發佈新“國八條”；5月11日，中央七部委聯合出臺《關於做好穩定住房價格工作意見的通知》；5月末，建設部、國家稅務總局、財政部聯合下發《關於加強房地産稅收管理的通知》，從2005年6月1日起，個人將購買不足2年的住房對外銷售的，應全額徵收營業稅；10月11日，國家稅務總局宣佈，二手房交易必須交納個人所得稅；12月中旬，國土資源部副部長李元在全國國土資源廳局長會議上表示，為穩定房價，國家將繼續加大對中小戶型、中低價位商品房、經濟適用房和廉租房的土地供應。這些都是典型的經濟手段，與過去習慣上多用行政手段相比是一個很大的進步。

值得關注的是，在對房地産宏觀調控的同時，中央政府相當重視推進經濟方面的其他改革，進一步尋求經濟運作的治本之策：一是在房地産調控的同時，有關部門把物業稅改革提上了議事日程，加快了調研的步伐，它將為政府運用經濟手段解決房地産市場的問題提供基礎條件；二是國務院新聞辦公室于2005年12月21日發佈了《促進産業結構調整暫行規定》，明確了中國産業結構調整的四項原則，確定了調整方向和重點。這是我國宏觀調控的重要指導性文件。從性質上來説，《促進産業結構調整暫行規定》屬於指導性規範，不具有一般法律規範的約束力。但是，由於《暫行規定》堅持市場調節與政府引導相結合的原則，投資者在決策時必須充分考慮到中央政府的産業結構調整目錄及其未來發展。從這個層面看，《暫行規定》既是投資者的市場指南，同時也是政府宏觀調控的基本依據。應當説，它是宏觀調控手段改進的一次可貴探索。三是十六屆五中全會首次把五年“計劃”變成“規劃”，表明我國宏觀經濟管理手段朝著市場經濟的方向發展。

（2）政企分開取得一定進展，國有資産管理體制進一步完善。政企分開是我國政府正確履行職能的前提，這方面的改革主要體現在完善國有資産管理體制上：2005年，全國50%以上的國有及國有控股大型骨幹企業已改制為多元持股的公司制企業；寶鋼集團等11家國有獨資公司建立健全董事會的試點工作進展順利；第2批74家中央企業開始分離辦社會職能，1600多個機構和近14萬職工實現了分離；啟動了東北地區部分城市和地區廠辦大集體改革試點；國務院通過《全國國有企業關閉破産四年總體規劃》，部署了國有企業政策性關閉破産工作；國有資産監管法規體系不斷健全，出臺了《企業國有産權向管理層轉讓暫行規定》等規章；國有企業負責人經營業績考核制度全面推行；83%以上的市（地）組建了國有資産監管機構。此外，修訂發佈了《公司法》，健全和完善公司法人制度和公司治理結構。

（3）非公經濟36條出臺，航空、郵電、鐵路等領域的行政壟斷開始打破。能否為非公經濟的健康發展提供良好的制度環境是我國政府正確履行經濟職能的一個重要標誌。經過20多年的改革，非公經濟在競爭性領域中已經有了很大進展，但在基礎領域和壟斷行業還大體上保持政府的高度控制。有鋻於此，國務院于2月25日發佈了《關於鼓勵支援和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》。這是建國以來第一份以促進非公有制經濟發展為主題的中央文件。“36條”允許非公有資本進入壟斷行業和領域;在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域，進一步引入市場競爭機制。文件規定，任何單位和個人不得侵犯非公有制企業的合法財産，不得非法改變非公有制企業財産的權屬關係。此後，航空、郵政、石油、鐵路等壟斷行業對非公經濟封閉的堅冰開始漸漸融化。7月21日，在國務院常務會議上，《鐵路體制改革方案》和《郵政體制改革方案》原則通過，隨後，鐵道部宣佈，鐵路建設、運輸、裝備製造、多元化經營四大領域都將向非公有資本全面開放，凡是允許外資進入的領域，也允許國內非公有資本進入，並將適當放寬其限制條件；在郵政體制改革方面，根據既定方案，中國郵政將一分為三。

(4)投資體制改革穩步推進，政府投資項目公示制和代建制逐步實行。投資體制改革是我國政府經濟職能轉變的重大舉措。2005年，沿著2004年投資體制改革的部署，核準制和備案制開始全面實施。在此基礎上，又相繼出臺了預算內投資、國債投資和主權外債等政府投資管理辦法，啟動了中央預算內投資項目“代建制”試點，在諮詢評估領域開始引入競爭機制。與此同時，國務院行政審批制度改革領導小組辦公室，針對行政審批項目清理和減少、調整後出現的新動向，適時將工作重點從國務院各部門轉到省級人民政府，從集中削減審批項目轉到加強對審批行為的規範和制約上來；對國務院部門已經取消和調整的審批事項，進一步進行分析和論證，按照《行政許可法》的規定，繼續做出妥善的處理。各省（區、市）對照國務院決定取消和調整的審批項目，從審批部門、審批對象、審批依據、審批內容等方面進行核對，做出相應處理，上下銜接工作比較順利。各地區、各部門逐步建立了審批公示、行為監控和責任追究等制度。

（5）從多方面加強了政府的市場監管職能。2005年，國家工商總局在全面加強市場監管的同時，重點抓了食品安全專項整治、保護註冊商標專用權專項整治和虛假違法廣告專項整治“三項整治”，進一步加大了整頓規範市場秩序工作力度，取得了新的成效。全系統共查處各類經濟違法違章案件171、41萬件，總案值286、37億元。近年來建立的各種監管機構包括銀監會逐步開始發揮積極作用，在金融業和其他壟斷行業推出了一些新的舉措，使政府的市場監管職能逐步完善。另外，我國還加強了房地産市場的監管和煤炭生産安全的監管力度。

2、政府的社會管理職能有所加強

(1)全國範圍內的公安局長大接訪活動是政府解決社會矛盾的一次可貴探索。從2005年5月18日開始，全國範圍內開展了堪稱史無前例的公安局長大接訪活動，在四個月的時間裏，各地公安局長定期與群眾面對面，並根據群眾信訪所提供的線索、資訊，用實際行動“還公安機關欠老百姓的感情賬、經濟賬和法治賬”。全國公安機關共查破各類刑事案件1、8萬起，抓獲犯罪嫌疑人2、4萬名，為群眾挽回經濟損失1、2億元，給當事人賠補現金1、6億元，並依照有關政策為群眾解決戶口問題8000余件。這一方面顯示了公安系統的反思勇氣和執行力，另一方面，它又説明我們的公安工作還有不少環節需要完善。無論如何，這次開門接訪活動收到了實效，它對化解民間矛盾與積怨、促進社會的公正與和諧，起到了一定的作用。

（2）出臺了一些民間組織發展的法規，在社會管理的公眾參與方面取得積極進展。2005年11月20日，民政部公佈了《促進慈善類民間組織發展的若干意見》、《關於進一步做好社區志願服務工作的意見》、《關於支援社會力量興辦社會福利機構的意見》三個文件。文件對慈善組織的規範、社會辦福利機構的優惠政策以及社區志願者的獎勵分別作出了指導意見。根據新的意見，社會辦福利機構創辦的醫療機構，如取得職業許可證書，可申請為城鎮職工基本醫療保險定點，將被納入城鎮職業基本醫療保險定點範圍，該機構的收養者看病費用，可按基本醫療保險的規定支付。此外，社會辦福利機構將在用地、用水、用電等方面享受政府給予的優惠政策。另外，《廣東省行業協會條例》獲得省人大常委會通過，並於2006年3月1日起實施。《條例》對民間組織的政社分開做了明確規定，要求國家機關工作人員不得在行業協會中任職。《條例》同時規定，要堅持市場化的原則去培育發展民間組織，而市場化首先是民間化，即非政府、非官方化，政社要徹底分離，黨政官員不能在民間組織兼職。這是我國市場經濟條件下發展民間組織的一個可貴的探索。到2004年底，全國各類民間組織已發展到28、9萬多個，其中社會團體15、3萬個、基金會936個、民間非企業單位13、5萬個。如果民間組織能夠健康有序發展，我國建設和諧社會就能夠擁有更加廣泛的社會基礎。

（3）政府的公共服務職能有所加強，在公共服務機制方面也作出了一些新的試點和探索。2005年，中央採取了財政向公共服務傾斜的政策，在緩解公共服務短缺方面邁出了一步。除稅收返還4000多億元外，中央財政安排各類轉移支付資金達到7000多億元，比2002年增長74、7%。其中，財力性轉移支付達到3000多億元，比2002年增長1、06倍，90%以上用於中西部地區的公共服務。為緩解縣鄉財政困難，中央財政在深入調查研究的基礎上，實施了以“三獎一補”為核心的政策措施，為此安排資金150億元。雖然仍不足於緩解基層政府公共服務資金的困難，但完善對地方政府的轉移支付已經成了未來公共財政建設的一個重要方向。另外，北京市一些社區公共服務協會和海澱區公共服務委員會的成立，是我國推行政事分開，探索有效的公共服務體制的有益嘗試。這些試點表明，我國一些地方政府開始統籌規劃公共服務，將各項公共服務看成是一個完整的體系來規劃設計。

3、政府的自身建設和改革取得一定進展。

（1）在依法行政方面邁出了一大步。2005年，我國廢止了《農業稅條例》，修訂和出臺了《公務員法》等87部法規，其中包括《個人所得稅法》、《公司法》、《證券法》等關係國計民生的重要法律法規。它是我國政府頒布和修改法律相對集中的一年。《公務員法》確立了一系列新的公務員制度，如大力推進公務員聘用制度，將公務員任用公開化、透明化。這不僅標誌著我國相關法律制度上的進步，還意味著我國民主化進程的重要推進。這些制度有利於從源頭上防治選人用人上的不正之風和腐敗現象，有利於加強對公務員的依法管理與監督，有利於提高公務員隊伍的整體素質。

（2）加強了政府問責制。2005年，我國掀起了一場“問責風暴”，在建設責任政府方面取得重要進展。為強化官員的工作責任心，國務院在2005年3月印發的《全面推進依法行政實施綱要》中明確規定：“行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力與責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償”，給只顧眼前不顧將來發展的官員敲響了警鐘。2005年12月，國務院決定給予陜西省原副省長鞏德順和廣東省副省長遊寧豐行政記過、記大過處分，責成兩省政府向國務院作出書面檢查；松花江水污染事件，以國家環保總局局長解振華的引咎辭職，掀開了高級官員為污染事件落馬的第一幕。這也是2005年我國因問責而牽涉到的最高官員，海內外媒體給予了極大關注；通過高官問責，可以預見，以往存在大事化小、小事化了，只對基層問責，不對高層問責等現象將得到改變。與此相應的是，我國政府相關職能部門的問責已經開始啟動，並將進一步延伸。2005年12月，國家安全生産監督總局、監察部公佈了自2004年11月以來全國發生的6起特別重大礦難責任事故，222名責任人受到追究；同月，教育部部長周濟宣佈：今後哪個地方和學校出現了亂收費問題，就要追究當事者和直接主管領導的責任。從地方來看，絕大多數省市已經開始注重行政首長問責制的建立。長沙、大連、成都、重慶、深圳等城市都出臺了專門的行政首長問責制管理辦法，有的城市“問責”已經取得明顯實效。以重慶市為例，其行政首長問責制啟動1年多的時間，就已經追究了87名領導幹部的責任。

（3）“中國政府網”試運作並開通，是我國政務公開的有益探索。于2005年10月1日試運作，2006年1月1日正式開通的中華人民共和國中央人民政府門戶網站（簡稱“中國政府網”）備受矚目，這是我國推進政府管理方式創新，提高政務透明度，建設服務型政府的一項重大舉措。該網站不僅公佈政府重大決策部署、行政法規、規範性文件，面向中外企業和個人提供便捷的網上服務，增進了政府與民眾之間的溝通交流。

（4）對行政機構進行了調整，在省管縣、鄉鎮機構改革方面進行了一些探索和試點。2005年，我國政府機構改革取得新進展：調整安全生産監管體制，設立國家安全生産監督管理總局；成立了國家能源領導小組辦公室；改革國家統計局直屬三支調查隊管理體制；基本完成省以下國土資源幹部管理體制改革。我國已經指導撤並了1600多個鄉鎮，完成了全國行政區劃圖集和部分省行政區劃地圖的編制工作。

繼2004年湖北的省管縣體制試點之後，2005年吉林、遼寧、湖南相繼開始省管縣體制試點探索。尤其是吉林省這次對縣（市）下放許可權數量多、範圍廣、力度大，特別是涉及縣域經濟發展的一些關鍵許可權，象建設項目和建設用地審批、稅收抵扣、技術改造以及省級共用和分成收入等，很多都下放縣（市）管理。在對縣（市）放權的同時，調整完善財政管理體制。實行省管縣（市）的財政體制（不包括延邊州），調動縣（市）加快發展的積極性。在財政預算、決算、轉移支付、專項資金補助、資金調度、債務管理等方面，由省級財政直接對縣級財政，各項財政工作直接部署到縣（市）。這些探索為下一步行政管理體制改革積累了寶貴經驗。

4、政府轉型與經濟社會發展的要求還有很大的距離。

（1）政府的經濟管理職能還很不到位。回顧“房産新政”，雖然房地産調控採用了許多經濟手段，即提高購房首付和房地産貸款利率，但效果並不明顯，且引發了廣泛的質疑，最終導致房地産調控任務的政治化，多管齊下來治理房價。對房地産的宏觀調控反映出我國政府主導資源配置的格局還沒有根本改觀，在政府直接主導金融、土地資源的情況下，間接的宏觀調控手段很難發揮作用。總體而言，一些地方政府的GDP政績觀還沒有得到有效地控制，招商引資、經營城市的現象還相當普遍。在政績和高額的利潤的驅使下，地方政府、商業銀行和開發商聯合投資房地産行業，結成了利益共同體。雖然中央三令五申控制房價，一些地方政府仍堅稱本地區的房價不高。2005年對上年GDP的重估則表明，政府在經濟數據統計方面還存在很大缺陷，在這種情況下，宏觀經濟管理很難做到科學有效。從監管系統性和科學性來看，許多監管還停留在應急的層次上，多頭監管與監管真空並存，效率比較低下。從商品市場中消費者權益、證券市場中小股民的利益、勞動力市場中農民工利益、礦難中的礦工利益難以得到有效保護的情況看，我國的政府市場監管職能還面臨挑戰。

（2）政府的社會管理職能有待進一步改善。2005年初，關於信訪制度的爭論引起了各界的反思。我國長期以來實施的信訪制度，在過去法制很不健全，法治未受重視的情況下發揮了很大的補充作用。但是隨著我國法制的健全，建立法治國家的提出，信訪制度作為一種具有很強人治色彩的社會問題處理機制就顯得不太適應時代發展，甚至是與法治精神相背離。信訪本身出現的問題和存在的弊病已受到一些社會問題專家關注，並提出了取消信訪制度的呼聲。從主張取消信訪制度的主張本身看，反映出轉型階段的一個現實問題：我國目前許多信訪內容是常規性的、普遍性的問題，比如勞資矛盾、土地徵用矛盾等，而不是特殊的和個別的現象，這些事件都由信訪制度來解決極不正常。因為信訪本身為法治社會的一種應急性方案，是為補充法律的不足而設。但是，如果既取消了信訪機制，法治環節也沒有起到作用，我國的一些社會矛盾極有可能激化。2005年公安局長大接訪活動也表明：我國的利益主體已經多元化，社會本身也已經多元化，但我們還沒有形成解決社會矛盾的新機制。

（3）政府的公共服務職能遠不到位。醫療衛生體制改革的爭論暴露出政府收權、棄責、爭利已經成為公共服務領域主要癥結。事實上，包括教育在內，我國公共服務領域面臨著質次價高的問題，許多專家認為已形成公共服務危機。在教育領域，不少重點學校紛紛開辦“校中校”，利用政府對重點學校政策、資金、師資的傾斜，為少數群體提供特殊服務，通過“一個願打一個願挨”的高收費牟取私利。這些與我國公共服務領域的改革嚴重滯後有很大關聯。(摘自中國（海南）改革發展研究院《2006中國改革評估報告》)