《綱要》第二篇到第十三篇是今後五年經濟社會發展的主要任務和戰略重點。每一篇的導語，闡述了該領域發展的總體要求，指明瞭該領域發展要堅持的基本方針以及新思想、新思路、新舉措，是每一篇的“魂”。

(一)建設社會主義新農村。解決“三農”問題是全面建設小康社會和現代化建設最艱巨、最繁重的任務。《綱要》把解決好“三農”問題放在了各項戰略任務的首位。總的要求是：堅持統籌城鄉經濟社會發展的基本方略，在積極穩妥地推進城鎮化的同時，按照生産發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，紮實穩步推進新農村建設。

第一，統籌城鄉經濟社會發展是新農村建設的基本方略。過多的農村人口與有限的農業生産資源的矛盾是“三農”問題成為難題的根源。在解決溫飽問題的階段，“三農”問題可以在農業和農村的內部解決，在全面建設小康社會的進程中，解決“三農”問題，必須超越農業和農村的層面。堅持統籌城鄉經濟社會發展基本方略，就是既要積極穩妥地推進城鎮化、工業化和産業化，也要紮實穩步推進社會主義新農村建設。

第二，發展農業生産力是新農村建設的首要任務。建設社會主義新農村，不是單純的新村建設。要堅持把發展農業生産力放在首位，提高農業綜合生産能力和增值能力，鞏固和加強農業基礎地位。建設社會主義新農村是一項長期戰略任務，要堅持統籌規劃、分步實施，政府引導、群眾自願，因地制宜、注重實效，不能急於求成。

第三，培養新型農民是新農村建設的關鍵。建設社會主義新農村，改善廣大農村的生産生活條件和整體面貌，要靠農民的辛勤勞動和國家的政策扶持。建設社會主義新農村的主體是農民，而不是政府，政府必須給予必要的扶持，但不能包辦代替。要加快發展農村教育、技能培訓和文化事業，培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民。

第四，加大農業和農村投入是新農村建設的必要條件。增加農民收入、改善農民生活是新農村建設的目的和落腳點。一方面，要發展現代農業，延長農業産業鏈條，挖掘農業和非農産業增收潛力；另一方面，要逐步建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，加大對農業和農村的投入。加強農村基礎設施建設，重點搞好農村水、路、氣(沼氣)、電等的建設。擴大農村公共服務覆蓋範圍，逐步使農村居民與城市居民一樣，公平地享有均等化的公共服務。

第五，深化農村改革是新農村建設的動力。我國的改革是從農村起步的。農村改革，極大地解放了農村生産力，使億萬農民實現了溫飽。建設社會主義新農村，使廣大農民過上全面小康社會的幸福生活，也必須靠深化農村改革。要鞏固農村稅費改革成果，全面推進農村綜合改革。同時，要推進土地流轉、農村金融、集體林權、徵地制度和農村基層組織建設等改革。

(二)推進工業結構優化升級。實現工業化仍是我國現代化進程中的歷史任務。針對工業大而不強的突出問題，《綱要》提出了“十一五”時期工業發展的基本思路：按照走新型工業化道路要求，堅持以市場為導向、企業為主體，把增強自主創新能力作為中心環節，繼續發揮勞動密集型産業的競爭優勢，調整優化産品結構、企業組織結構和産業佈局，提升整體技術水準和綜合競爭力，促進工業由大變強。

第一，堅持走新型工業化道路。推進工業化的重點必須實現根本性轉移，要從量的擴張為主，向質的提高和結構優化升級轉變。根據資源環境承載能力調整産業結構和貿易結構，在全球産業分工中找準比較優勢，準確定位。按照適度偏緊原則調控高耗能産業規模，部分産業必須堅持內需主導，控制生産能力盲目擴張。

第二，依靠市場配置資源實現結構升級。這是針對我國産業結構調整中政府特別是各級地方政府干預過多的問題提出的。在社會主義市場經濟體制已經初步建立的條件下，調整優化産業結構，必須以企業為主體，發揮市場機制的作用，政府主要通過經濟手段進行有限、適度的引導，避免政府主導、過度干預和干預方式不當。

第三，把增強自主創新能力作為中心環節。産業結構不合理的根本原因是我國缺乏核心技術、缺乏自主智慧財産權、缺乏世界知名品牌。這三個“缺乏”集中起來就是自主創新能力不強。《綱要》提出，要著力增強原始創新能力、整合創新能力和消化吸收再創新能力，培育核心競爭力，提高産業技術水準。

第四，調整優化産品結構、企業組織結構和産業佈局。産業結構優化升級，既包括産品結構的升級，也包括企業組織結構的改善和産業佈局的優化。要支援企業重組，實施品牌戰略，支援擁有自主智慧財産權和知名品牌、競爭力強的大企業發展成為跨國公司。實施中小企業成長工程，發揮中小企業在自主創新、創造就業和滿足多樣性需求方面的作用。依法淘汰落後工藝技術，關閉破壞資源、污染環境和不具備安全生産條件的企業。按照引導産業集群發展、減少資源跨區域大規模調動的原則，優化産業佈局。

(三)加快發展服務業。這既是實現工業化、走新型工業化道路的應有之意，也是降低能源、資源消耗，減少交易成本，提高經濟整體素質，擴大內需和就業的迫切需要。針對服務業發展滯後的突出問題，《綱要》把加快發展服務業放在突出位置，獨立成篇，這是歷次五年規劃中的第一次。總的要求是：堅持市場化、産業化、社會化方向，拓寬領域、擴大規模、優化結構、增強功能、規範市場，提高服務業的比重和水準。

第一，要把服務業當作産業對待。長期以來，我們在經濟建設中對服務業發展重視不夠，沒有把服務業擺到應有位置。要認識到，服務業也是生産部門，同樣創造價值，增加就業，不是工農業生産的“副産品”；不是工農業發展了，服務業就自然而然發展了；不是所有地區都要有了發達的工業以後才能發展服務業。必須像重視農業、工業一樣，重視發展服務業。

第二，優先發展主要面向生産者的服務業。現代製造業與服務業的融合已成為當代經濟發展的重要趨勢，製造業的水準和利潤，更多地體現在人力資源開發、研發和行銷等服務領域。針對生産性服務業發展不足的問題，《綱要》強調，要優先發展交通運輸、現代物流、金融服務、資訊服務、商務服務等生産性服務業，以降低社會交易成本。

第三，堅持市場化、産業化、社會化方向。這是促進服務業加快發展的基本方針和根本動力。市場化，就是要推進部分服務行業的資源配置由政府為主向市場為主轉變，打破壟斷，放寬準入領域。産業化，就是要推進應該由企業經營的服務領域從政府辦為主向企業辦為主轉變。社會化，就是要推進後勤服務由企事業單位自我服務為主向社會服務為主轉變。

(四)促進區域協調發展。區域發展不協調，既是一個不容回避的經濟問題，更是一個關係改革發展穩定大局的政治問題和社會問題。《綱要》提出了促進區域協調發展的新觀念、新思路和新舉措。總的要求是：根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水準差距趨向縮小的區域協調發展格局。

《綱要》完整地闡明瞭推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略和四大區域的發展方向、重點任務，並把支援革命老區、民族地區和邊疆地區發展放到了重要位置，提出了健全區域協調互動的四大機制。在此基礎上，闡述了優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區的定位、發展方向以及區域政策和績效評價的基本方向，對規範空間開發秩序，促進區域協調發展，形成合理的空間開發結構具有十分重大的意義。

第一，體現了以人為本謀發展的理念。打破了長期以來把做大一個地區經濟總量作為出發點和唯一目標來縮小地區差距的觀念。明確了縮小地區差距的導向，主要不是縮小地區間經濟總量的差距，不是要求各個地區的經濟總量排名提升，而是縮小地區間人民享有的公共服務和生活水準的差距。

第二，體現了尊重自然規律謀發展的理念。打破了所有區域都要加大經濟開發力度的思維定式。構建主體功能區，就是在全國960萬平方公里的國土上，有些區域要承擔發展經濟、集聚人口的功能；有些區域要承擔保護生態環境的功能。對承擔全國或較大範圍區域生態安全的地區而言，“發展”的含義主要不是做大經濟總量，而是保護好自然生態。這樣，才能從源頭上扭轉生態環境惡化的趨勢。

第三，體現了突破行政區謀發展的理念。改變了完全按行政區確定區域政策和績效評價的做法。提出要實行分類管理的區域政策，按照不同區域的主體功能定位，實行差別化的財政政策、投資政策、産業政策、土地政策、人口管理政策以及績效評價和政績考核等。

第四，體現了著眼全局和長遠的戰略思維。改變了單純追求局部和短期發展成效的思想方法。前瞻性地謀劃我國未來十幾億人口、幾十萬億經濟在國土空間上的分佈，主動引導經濟佈局、人口分佈與資源環境相適應，協調好空間有限性與需求無限性的矛盾，是可持續發展理念在政策層面的具體落實，對中華民族的長遠發展與生存極為重要。

促進城鎮化健康發展，是破解“三農”問題、化解城鄉二元結構的重要途徑，也是促進區域協調發展的重要任務。針對實施城鎮化戰略以來出現的一些問題，《綱要》提出，要堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理佈局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構。

第一，以人口城鎮化為中心推進城鎮化。這是統籌城鄉經濟社會發展的基本內容，是解決“三農”問題的根本性措施，也有利於引導各地區從以“土地城鎮化”為重點推進城鎮化轉向以人為重點推進城鎮化。根據我國經濟發展階段、城鎮綜合承載能力、城鄉體制、進城務工人員就業能力，《綱要》提出要分類引導人口城鎮化。

第二，把城市群作為推進城鎮化的主體形態。要統籌考慮經濟佈局、就業崗位、人口居住、資源環境特別是水資源，通過規劃引導等措施，逐步形成以沿海及京廣線、京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮點狀分佈，永久耕地和生態功能區相間隔，高效協調可持續的城鎮化空間格局。

第三，加強對城市規劃和建設的管理。我國的城鎮化是在960萬平方公里的國土上，在十幾年的時間內，為幾億農村人口開闢發展空間，這在世界發展史上是史無前例的。在這種空間結構急劇變化的時期，科學有力的城鎮化導向極為重要。因此，推進城鎮化，首先要符合當地水土資源、環境容量、地質構造等自然承載力；其次要與當地經濟發展、就業空間、基礎設施和公共服務供給能力相適應。

第四，健全城鎮化健康發展的體制機制。要改變靠行政手段、急功近利地推進城鎮化的做法。政府在推進城鎮化中的主要職責是營造有利於城鎮化健康發展的體制環境、政策環境和規劃環境，必須積極穩妥地推進城鄉管理體制改革。

(五)建設資源節約型、環境友好型社會。從資源環境與經濟發展的矛盾已成為現階段我國現代化建設的主要矛盾之一的現實出發，《綱要》提出要落實節約資源和保護環境基本國策，建設低投入、高産出，低消耗、少排放，能迴圈、可持續的國民經濟體系和資源節約型、環境友好型社會。同時，對資源節約和管理、生態保護和環境治理，都提出了新的思路，反映了在發展經濟與尊重自然規律方面認識上的深化。

第一，在資源利用與資源節約上，要更加注重資源節約。堅持開發節約並重、節約優先，按照減量化、再利用、資源化的原則，在資源開採、生産消耗、廢物産生、消費等環節，逐步建立全社會的資源迴圈利用體系。發展迴圈經濟，是建設資源節約型社會、環境友好型社會的重要途徑，也是一個長期的戰略任務，當前，要從節能、節水、節地、節材入手，逐步建立起迴圈經濟體系。

第二，在生態事前保護與事後建設上，要更加注重事前保護。《綱要》體現的一個重要思想就是在發展經濟中要尊重自然規律，充分考慮資源環境承載能力。生態保護和建設的重點要從事後治理向事前保護轉變，從人工建設為主向自然恢復為主轉變，從源頭上扭轉生態惡化趨勢。構建主體功能區，明確對限制開發區和禁止開發區來講，“發展”主要不是增加經濟總量，而是保護好生態的政策導向，也是這一思想的體現。

第三，在污染治理與污染預防上，要更加注重預防。堅持預防為主、綜合治理，強化從源頭防治污染，堅決改變先污染後治理、邊治理邊污染的狀況。這一要求體現了“兩手抓”的思路：一方面，要加大防治水污染、大氣污染和固體廢物污染的力度；另一方面要從源頭防治污染，主要污染物減排10%並分解落實、控制原材料工業總量、構建主體功能區等，都是力求在源頭上防治污染。

(六)實施科教興國戰略和人才強國戰略。轉變經濟增長方式，調整優化産業結構，在日益激烈的國際競爭中立於不敗之地，都必須破解科技和人才瓶頸。《綱要》提出，要把科技進步和創新作為經濟社會發展的重要推動力，把發展教育和培養德才兼備的高素質人才擺在更加突出的戰略位置，深化體制改革，加大投入，加快科技教育發展，努力建設創新型國家和人力資本強國。

第一，必須提高自主創新能力。要加強基礎研究、前沿技術研究和社會公益性技術研究，在有優勢的領域力爭取得重要突破；在能源、資源、環境、農業、資訊、健康等領域啟動一批重大科技專項，實現核心技術整合創新與跨越；實施知識創新工程，建設若干世界一流水準的科研機構和研究型大學，構築高水準科學研究和人才培養基地；實施重大科學工程，加強國家重點實驗室建設，構建國家科技基礎條件平臺，促進科技資源共用。

第二，必須加快人力資源開發。要優先發展教育，全面實施素質教育，著力完成“普及和鞏固義務教育、大力發展職業教育、提高高等教育品質”三大任務，加快教育結構調整，促進教育全面協調發展，建設學習型社會。推進人才強國戰略，壯大人才隊伍，提高人才素質，優化人才結構，完善用人機制，發揮人才作用，促進人口大國向人力資本強國轉變。

第三，必須深化科技教育體制改革。破解科技、人才瓶頸，必須深化科技、教育和幹部人事制度改革。要加快建立以企業為主體、市場為導向、産學研相結合的技術創新體系。形成公辦教育與民辦教育共同發展的辦學格局，形成多元化的教育投入體制，形成適應素質教育要求的教學體制，形成權責明確的教育管理體制等。創新人才工作機制，深化幹部人事制度改革，建立符合科學發展觀要求的幹部綜合考核評價體系等。

第四，必須加大財政和社會投入。科技、教育發展滯後，與投入不足有很大關係。要保證科技經費的增長幅度明顯高於財政經常性收入的增長幅度，保證財政性教育經費的增長幅度明顯高於財政經常性收入的增長幅度；逐步提高國家財政性科技投入佔國內生産總值的比例，逐步使財政性教育經費佔國內生産總值的比例達到4%。同時，要引導全社會增加投入。

(七)深化改革和擴大開放。我國各領域的改革都取得了重大進展，社會主義市場經濟體制初步建立，但體制障礙依然不同程度地制約著發展。《綱要》提出，要以轉變政府職能和深化企業、財稅、金融等改革為重點，加快完善社會主義市場經濟體制，形成有利於轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。

第一，形成有利於落實科學發展觀和構建和諧社會的體制機制。這是“十一五”期間改革的重要目標。體制改革的目標是建立社會主義市場經濟，更大程度發揮市場配置資源的基礎性作用。科學發展觀與構建和諧社會兩大戰略思想的提出，為深化改革提供了新理念，提出了新要求，也提供了新思路。不僅要把科學發展觀和構建和諧社會作為促進發展的指導思想，也要作為推動改革的指導思想。

第二，改革的重點要與時俱進。針對當前經濟社會發展中出現的深層次矛盾，《綱要》與時俱進地調整了改革的重點，提出要以轉變政府職能和深化企業、財稅、金融等改革為重點，把與政府體制相關的改革放在了突出重要的位置。這也是改革進入攻堅階段的一個新特徵，行政管理體制改革不深入，企業改革也難以再深入。

第三，全面配套推進各項改革。這也是改革進入攻堅階段的新特點。要建立落實科學發展觀的體制機制，必須著力推進行政管理體制改革，加快政府職能轉變；推進財稅體制改革，實行有利於促進科技進步、轉變增長方式、優化經濟結構的財稅制度；健全全國統一開放市場，完善價格形成機制，積極穩妥地推進資源性産品價格改革。同時，要深化企業、金融體制改革，推進科技、教育、文化、社會管理體制改革，積極穩妥地繼續推進政治體制改革等。

適應對外開放的新形勢和統籌國內發展和對外開放的新要求，《綱要》立足於全球視野，把實施互利共贏開放戰略上升到統領對外開放的高度。提出要堅持對外開放基本國策，在更大範圍、更廣領域、更高層次上參與國際經濟技術合作和競爭，更好地促進國內發展與改革，切實維護國家經濟安全。

第一，促進互利共贏。隨著經濟全球化趨勢的增強，我國的發展已到了必須用全球戰略眼光來謀劃的階段。要順應世界政治經濟格局新變化，適應國內發展新要求，調整開放策略，創新開放方式，牢牢掌握對外開放主動權，在對外開放中切實維護國家經濟安全。

第二，提高對外開放的品質。對外開放的著力點要從注重量的擴大向注重質的提高轉變，從注重政策優惠向注重公平競爭轉變，從注重“引進來”向注重“引進來”與“走出去”相結合轉變，從注重技術引進向更加注重消化吸收進而提高自主創新能力轉變。為此，必須加快轉變對外貿易增長方式，提高利用外資品質。

第三，支援有條件的企業“走出去”。按照優勢互補、互利共贏的原則，積極開展國際經濟合作，完善促進生産要素跨境流動和優化配置的體制和政策，積極發展與周邊國家及其他國家的經濟技術合作。

(八)加強社會主義和諧社會建設。針對影響社會和諧的突出問題，《綱要》強調要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的要求，從解決人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益問題入手，紮實推進和諧社會建設。並用較大篇幅闡述了全面做好人口工作、千方百計擴大就業、加大收入分配調節力度、健全社會保障體系、加大扶貧工作力度、擴大城鄉居民消費、提高人民健康水準、加強公共安全建設以及完善社會管理體制的重點任務和措施。

第一，更加注重社會發展。要妥善處理經濟發展與社會發展的關係，妥善協調各方面的利益關係，把構建和諧社會的具體要求納入發展的內涵，在堅持以經濟建設為中心的同時，完善和創新社會管理體制，正確處理各種社會矛盾和問題，大力加強社會發展的薄弱環節，加快教育、衛生、文化、體育發展。

第二，更加注重社會公平。社會公平是社會和諧的基石。只有切實維護和實現社會公平，才能充分發揮人們的積極性、主動性和創造性。《綱要》把更加注重社會公平作為一條重要原則貫穿始終。在發展教育、擴大就業、完善社會保障、調節收入分配以及建立健全促進公平的體制機制等方面，都提出了明確的要求。

第三，更加注重公共服務。健全並公平地分配公共服務，是維護社會公平、促進社會和諧的重要內容，也是做到“起點公平”的先決條件。要按照公共服務均等化的原則，強化各級政府提供公共服務的職能，特別要強化對農村的公共服務。在規劃實施篇，首次明確定義了現階段我國公共服務的範圍。

(九)加強社會主義民主政治和社會主義文化建設。在對我國經濟社會發展作出全面部署的同時，《綱要》按照經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體的總體佈局，把社會主義民主政治建設和社會主義文化建設分別獨立成篇，闡述了加強政治建設、文化建設的基本要求和重點任務。

加強社會主義民主政治建設總的要求是：堅持政治文明和物質文明全面發展，擴大社會主義民主，健全社會主義法制，為現代化建設提供政治保證。《綱要》從堅持和完善基本政治制度、健全民主制度、鞏固和壯大最廣泛的愛國統一戰線三個方面闡述了發展社會主義民主的要求。按照貫徹依法治國基本方略和到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標，明確了需要重點完善的法律法規以及司法體制和工作機制改革的方向等。針對反腐倡廉面臨的新情況和新問題，闡述了加強廉政建設的方針和工作重點。

加強社會主義文化建設總的要求是：牢牢把握先進文化的前進方向，堅持為人民服務、為社會主義服務的方向和百花齊放、百家爭鳴的方針，繁榮社會主義文化，不斷滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。要加強思想道德建設，進一步鞏固全國各族人民團結奮鬥的共同思想基礎。積極發展文化事業和文化産業，豐富人民群眾精神文化生活。深化文化體制改革，建立黨委領導、政府管理、行業自律、企事業單位依法運營的文化管理體制和富有活力的文化産品生産經營機制。

(十)加強國防和軍隊建設。根據新世紀新階段我國國防和軍隊建設的歷史使命，《綱要》對今後五年國防和軍隊建設作出了全面部署，提出了具體目標、指導方針和原則，明確了主要任務和具體措施。總的要求是：根據維護國家安全統一和發展利益的要求，加強國防和軍隊現代化建設，形成國防建設與經濟建設協調發展的良好局面。《綱要》明確了全面加強軍隊革命化、現代化、正規化建設的重點任務，提出了調整優化國防科技工業的方向，闡述了增強國防動員能力的措施。

《綱要》還闡述了保持香港、澳門長期繁榮穩定、推進兩岸關係發展和祖國統一大業的內容。

在社會主義市場經濟體制條件下，規劃的實施機制發生了很大變化。完成規劃確定的目標和任務，主要依靠發揮市場配置資源的基礎性作用，同時，政府要正確履行職責，調控引導社會資源，合理配置公共資源。建立分類指導的規劃實施機制，調整和完善經濟政策，健全規劃管理體制，保障規劃順利實施。

《綱要》強調，“十一五”規劃是全面建設小康社會進程中的重要規劃。全國各族人民要在中國共産黨的領導下，緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉鄧小平理論和“三個代表”重要思想偉大旗幟，全面貫徹落實科學發展觀，振奮精神，紮實工作，銳意進取，開拓創新，為實現“十一五”規劃和全面建設小康社會的宏偉目標而努力奮鬥。（國家發展和改革委員會主任 馬凱 ）