使多數人不斷分享改革的成果——中國經濟轉軌進程中的公平問題

近一個時期，中國的經濟學界有一個討論，即如何建立好的市場經濟，防止和警惕壞的市場經濟。所謂“壞的市場經濟”，主要是指不斷擴張的行政權力和資本結合，抑制市場對資源的有效配置，形成嚴重的收入分配不公和貧富兩極分化，使經濟社會矛盾加劇和改革處於停滯狀態。當前，中國正在努力建設一個好的市場經濟，在市場主導資源配置的過程中，逐步實現公平、公正和共同富裕的改革目標。

我認為，社會主義市場經濟的本質特徵是人民市場經濟，即把廣大勞動者的利益同市場競爭機制相結合，以使多數人在參與市場經濟活動中創造財富，並使多數人不斷分享改革的成果。去年10月中共十六屆三中全會提出的以人為本的重要思想，既是發展觀的重要轉變，也是改革觀的重大突破。

總結經濟轉軌25年的基本經驗，我認為中國最終形成好的市場經濟，讓多數人不斷分享改革成果，下一步面臨五個轉變，這五個轉變也是下一步中國經濟轉軌的重大課題。

一、從重經濟發展、輕社會發展向經濟社會協調發展轉變

中國轉軌過程中的公平問題，首先反映在經濟社會發展的失衡上。在改革過程中存在的重經濟發展、輕社會發展造成了社會發展滯後於經濟發展的諸多問題。

——老百姓從GDP增長中獲益的份額在降低，1978－2003年全國工資總額佔GDP的比重從15.7%下降到11.4%。

——政府把工作重點放在GDP增長上，在一定程度上忽略了基本的公共服務和公共産品的供給。經濟連續25年快速增長，而財政投資公共醫療的幅度卻沒有相應增加。1978年農村合作醫療的覆蓋面是85%左右，目前還不到20%。不適當的醫療市場化使一些低收入者買不起藥，看不起病。

——教育的矛盾也比較突出。國家對教育的投入，2000年時大體佔GDP的2.3%，改革開放25年來，平均是2%。目前中國是以佔世界1.5%的教育經費支撐佔世界20%的教育人口。

今年上半年，我們提出了樹立“以人為本”的改革觀，目的是解決經濟轉軌過程中的社會公平問題。經濟增長的目的是為了人的全面發展，為此，要使經濟增長的成果體現在社會發展中，逐步滿足多數人的基本權利和基本利益需求，這也是改革的目的。同時，在經濟轉軌進程中，由於經濟增長的社會基礎還比較脆弱，沒有社會的同步發展，經濟的快速增長的進程是不可能持久的。

二、從效率優先、兼顧公平向效率與公平並重轉變

在計劃經濟條件下，中國是一個平均主義的社會。由此，改革採取了效率優先、兼顧公平的原則，較快地解決了中國廣大老百姓的溫飽問題，並開始向建設全面小康社會邁進。但是在經濟轉軌進程中貧富差距不斷拉大，目前，基尼系數已接近0.5。

從短期看，公平和效率可能存在著一定的替代關係，但從長期看，效率和公平問題是一致的，沒有公平最終也不會有效率，人類社會的進步都是用公平的制度獲取高效率。當前中國公平和效率失衡，公平問題在一定程度上制約效率的發揮。

中國在改革之初提出打破“大鍋飯”的分配方式，實現效率優先、兼顧公平，這是正確的，並且取得了成功。但是在今天企業初始分配的主體變了，民營經濟不斷增加，單一的國有經濟越來越少，企業基本是按照效益來分配。我的一個基本判斷是，中國公平和效率失衡的主要矛盾是再分配的問題，政府沒有能夠在再分配中充分發揮收入差距的調節作用。在這方面，我們還需要做出相當大的努力。

在改革開放之初中國提出“允許一部分人先富起來”，是針對平均主義和相對貧困的現狀而言的，是給有能力和勤勞的人們提供一個發揮創造力的空間。與改革初期相比，現階段出現了強勢群體和弱勢群體的分化，強勢群體雖然人數少，但是由於掌握重要權力或者佔有大量的公共資源，不僅能夠很好地維護自身利益，而且還能夠通過各種手段影響改革決策，使規則的制定朝著對自己有利的方向發展。與此相對應的是人數眾多的農民和下崗失業人員等，維護自身權益的能力很低，在規則形成的過程中容易成為犧牲的對象。在這種情況下，我認為無論從經濟的角度、社會的角度、改革的角度看，中國都需要將公平問題提升到和效率同等重要的位置上。

三、從城鄉二元制度結構向城鄉一元制度轉變

中國經濟轉軌中的公平問題還要涉及到另一個重大問題，就是如何使廣大農村和西部地區的老百姓能夠從改革過程中不斷受益。當前，中國統籌發展的難點和重點是城鄉統籌發展問題。城鄉發展的嚴重失衡，帶來區域發展的失衡，帶來經濟發展和自然生態發展的失衡。西部的城市和東部的城市有差距，但西部的農村落後，農民收入水準低下是造成區域發展不平衡的主要原因。

從現實的情況來看，城鄉協調發展的根本問題主要是制度結構和制度安排的問題。如農民的土地不斷被侵佔，廣大農民長期嚴重缺乏基本的公共産品和公共服務等，就是因為我們沒有打破城鄉二元制度結構。因此，加快改革城鄉二元制度結構，是促進城鄉協調發展的主要任務。

四、從經濟體制改革向包括社會體制改革、政治體制改革在內的結構性改革轉變

中國的漸進式改革首先從經濟領域開始，取得了很大的成功，在保持社會穩定的基礎上實現了經濟的持續快速發展。與此同時還要看到，社會、政治、文化等領域改革滯後的局面不可能長期持續下去，這最終必然會嚴重制約市場化改革的進程。當前，社會道德風氣的問題，社會信用的問題，社會矛盾和社會秩序的問題，為下一步改革和發展帶來一定的困難。事實上，改革是一項系統工程，現階段中國結構性改革的特性已經開始凸顯。在經濟增長到一定程度之後，社會重大利益關係的調整已成為越來越複雜、同時也越來越重要的改革任務。人們不僅要尋求保護個人産權，還要尋求尊重和保護人權，還需要個人全面發展有一個健康的文化氛圍。要讓多數人分享改革成果，不僅需要繼續推進經濟體制改革，還必須逐步啟動包括政治體制、社會體制、文化體制在內的結構性改革。

五、從經濟建設型政府向公共服務型政府轉變

從中國的情況看，推進結構性改革，當前的重點是政府轉型和政府改革。因為，能不能形成一個好的市場經濟，比較好地解決發展進程中的公平問題，在很大程度上取決於政府的轉型和政府的治理能力。去年SARS危機期間，我提出了政府轉型的目標，即從經濟建設型政府向公共服務型政府轉變。

在改革初期，為區別於“以階級鬥爭為中心”，中國提出了“以經濟建設為中心”，以便集中精力搞經濟建設。近些年，各級地方政府在抓經濟建設的過程中，逐步將“以經濟建設為中心”等同於建立一個“經濟建設型政府”。這會使政府既成為遊戲規則的制訂者，又是遊戲的參與者，造成政府不斷地與民爭利，破壞公平的原則：第一，部門利益化的傾向、趨勢在擴展；第二，權錢交換和腐敗的趨勢在擴展；第三，進一步形成了低效率的國有資産，擠出了一部分有活力的民間投資；第四，市場經濟條件下政府應該提供的公共産品和公共服務出現嚴重缺失。

由經濟建設型政府向公共服務型政府轉變，就是要探索現代市場經濟條件下政府改革的新路。建設公共服務型政府，不僅在於實現政府經濟管理職能的轉變，更重要的在於要實現政府治理方式的轉變；不僅在於政府應當為經濟發展提供良好的市場環境，更重要的在於政府要為經濟和社會的協調發展提供基本而有保障的公共産品和有效的公共服務；不僅涉及政府機構的調整，更在於實現“政府再造”和推進政府“自身革命”。從這樣一個初步考慮出發，我認為政府轉型：對於中國市場化改革進程具有決定性的影響；對於解決中國社會嚴重失衡、建設現代社會具有決定性的影響；對於執政黨建設也具有決定性的影響。

當前，中國的改革面臨經濟、社會全面轉型的挑戰，這是一個更為深刻、更為複雜的改革新階段。經濟轉型要求構建現代産權關係，社會轉型需要形成新的社會利益整合機制。伴隨著經濟社會的全面轉型，廣大百姓日益迫切地要求政府能夠為他們提供基本而有保障的公共産品和有效的公共管理、公共服務；廣大百姓越來越期望建設一個公開、透明和沒有腐敗的政府。在這個特定的大背景下，需要對政府的職能和責任重新定位，需要對政府權力的有效監管。自覺地推進政府轉型，加快建立公共服務型政府，將對中國的改革發展全局産生重大影響。 （遲福林）

中國改革論壇 2004年6月25日