隨著一個個建設工地熱火朝天地開工，大片土地上崛起了一排排高樓、工廠，這些原本是國家所有的土地在交納一定數額的土地出讓金後，便在使用權上改旗易幟。

誰在土地出讓中獲利最大

我國實行最嚴格的耕地保護制度，為什麼在貫徹執行和實際操作中往往落空？國土資源部耕地保護司負責人指出，主要是現行的土地收益分配辦法，往往導致佔用耕地越多，地方或部門收益越大的結果，而採用的手段往往是“低進高出”。

隨著用地主體多元化，國家于上世紀90年代改革了供地政策，對一些營利性的用地項目實行國有土地有償使用，政府通過出讓國有土地收取土地出讓金。但供地政策改了，徵地制度卻沒有改變。用計劃經濟的辦法低價徵地，用市場經濟的辦法高價出讓，客觀上形成了多佔地多得益的機制。

按照有關規定，國有企業實施重組兼併、破産改制的，土地出讓金可以衝抵債務。這樣一來，企業性質不再是國有企業，變成單位或者個人的股份制企業，改制企業不掏一分錢就可以將劃撥土地變為出讓用地。既規避了政府收購儲備土地，又無償或者低價取得了出讓土地使用權。

市、縣政府在農地轉非和土地限額審批中究竟能夠獲取多大的收益？記者調查發現，大致上有以下幾種：耕地佔用費、耕地開墾費、土地有償使用費，有些市、縣還有城市增容費、交通建設基金、商業網點建設費等徵地附加費。這些收取的土地出讓金很多由地方政府作為預算外資金進行“體外”迴圈。

浙江省一項調查表明，如果徵地成本價是100%，被徵土地收益分配格局大致是：地方政府佔二至三成，企業佔四至五成，村級組織佔近三成，農民僅佔5%至10%。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本鉅額增值收益，大部分被開發商或地方政府所獲取。

與一些地方政府獲得高額土地出讓金形成鮮明對比，同期農民獲得的徵地補償費卻極少，一些地方甚至截留、挪用徵地補償費。據國土資源部調查，浙江省上虞市2000年土地出讓收入2.19億元，其中徵地補償費只有591萬元，僅佔賣地進賬的2.7%。

記者在調查中發現，隨意將農地改為經營性用地成為少數官員、部門尋租的一個主要途徑。國家在損失的土地出讓金中，一方面是被徵地農民只能得到低額的補償費，另一方面則是土地“倒爺”和開發商從中大發橫財，造成“幾家歡樂幾家愁”的局面。

調整利益分配勢在必行

國務院發展研究中心劉守英研究員指出，土地的出讓金實際上是若干年土地使用期的地租之和，政府獲得的土地出讓金有很大比率是預支未來的收益。建議對土地的出讓金恢復其地租的經濟學本質，土地的收益按年度在土地的使用年限分期支付。

專家認為，利益分配不合理是造成耕地減少的最主要原因之一。為改變多佔地、多得益，以及耕地保護越好，地方越吃虧的舊機制，有效辦法是運用經濟手段調整土地利用中的利益分配關係，形成在佔用耕地上的自我約束機制，加大給失地農民的補償。包括調整徵地補償費的分配結構，將土地補償費和安置補助費足額支付給失地農民，或為失地農民辦理社會保險；取消重復的稅費和不合理收費；在土地出讓金中切出一塊用於失地農民的補償安置；各種營利項目的徵地，允許被徵地農民以土地承包經營權入股、租賃等形式參與項目合作，分享土地增值收益。

對地方政府實行保護耕地與利益獎懲掛鉤的政策。制定提高新增建設用地有償使用費標準。對耕地保護好的地區，要從政策上給予傾斜，增加農業等方面的資金投入；對未完成耕地保護、超計劃用地的地區給予重罰，減少下年建設用地指標等。

加強制度建設，各級行政首長應慎用“一支筆”，嚴把土地使用權出讓金減免關；財政、建設、國土部門要積極配合，抓好土地出讓金的全程徵收管理與監督管理，確保土地收益及時足額入庫。

全國土地利用總體規劃專家小組成員嚴金明説，20年來，中國經濟發展中曾經經歷過三輪圈地熱。每次圈地熱的原因都是地方政府把土地當成生財之道，很多土地儲備中心甚至把農用地預徵後直接納入土地儲備。土地政策改革，應讓政府逐步退出土地經營，只有這樣，才能保證土地的合理利用，才能促進房地産業的健康有序發展。(陳芳 張洪河）

人民日報 2004年8月11日