隨著一個個建設工地熱火朝天地開工,大片土地上崛起了一排排高樓、工廠,這些原本是國家所有的土地在交納一定數額的土地出讓金後,便在使用權上改旗易幟。
誰在土地出讓中獲利最大
我國實行最嚴格的耕地保護制度,為什麼在貫徹執行和實際操作中往往落空?國土資源部耕地保護司負責人指出,主要是現行的土地收益分配辦法,往往導致佔用耕地越多,地方或部門收益越大的結果,而採用的手段往往是“低進高出”。
隨著用地主體多元化,國家于上世紀90年代改革了供地政策,對一些營利性的用地項目實行國有土地有償使用,政府通過出讓國有土地收取土地出讓金。但供地政策改了,徵地制度卻沒有改變。用計劃經濟的辦法低價徵地,用市場經濟的辦法高價出讓,客觀上形成了多佔地多得益的機制。
按照有關規定,國有企業實施重組兼併、破産改制的,土地出讓金可以衝抵債務。這樣一來,企業性質不再是國有企業,變成單位或者個人的股份制企業,改制企業不掏一分錢就可以將劃撥土地變為出讓用地。既規避了政府收購儲備土地,又無償或者低價取得了出讓土地使用權。
市、縣政府在農地轉非和土地限額審批中究竟能夠獲取多大的收益?記者調查發現,大致上有以下幾種:耕地佔用費、耕地開墾費、土地有償使用費,有些市、縣還有城市增容費、交通建設基金、商業網點建設費等徵地附加費。這些收取的土地出讓金很多由地方政府作為預算外資金進行“體外”迴圈。
浙江省一項調查表明,如果徵地成本價是100%,被徵土地收益分配格局大致是:地方政府佔二至三成,企業佔四至五成,村級組織佔近三成,農民僅佔5%至10%。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本鉅額增值收益,大部分被開發商或地方政府所獲取。
與一些地方政府獲得高額土地出讓金形成鮮明對比,同期農民獲得的徵地補償費卻極少,一些地方甚至截留、挪用徵地補償費。據國土資源部調查,浙江省上虞市2000年土地出讓收入2.19億元,其中徵地補償費只有591萬元,僅佔賣地進賬的2.7%。
記者在調查中發現,隨意將農地改為經營性用地成為少數官員、部門尋租的一個主要途徑。國家在損失的土地出讓金中,一方面是被徵地農民只能得到低額的補償費,另一方面則是土地“倒爺”和開發商從中大發橫財,造成“幾家歡樂幾家愁”的局面。
調整利益分配勢在必行
國務院發展研究中心劉守英研究員指出,土地的出讓金實際上是若干年土地使用期的地租之和,政府獲得的土地出讓金有很大比率是預支未來的收益。建議對土地的出讓金恢復其地租的經濟學本質,土地的收益按年度在土地的使用年限分期支付。
專家認為,利益分配不合理是造成耕地減少的最主要原因之一。為改變多佔地、多得益,以及耕地保護越好,地方越吃虧的舊機制,有效辦法是運用經濟手段調整土地利用中的利益分配關係,形成在佔用耕地上的自我約束機制,加大給失地農民的補償。包括調整徵地補償費的分配結構,將土地補償費和安置補助費足額支付給失地農民,或為失地農民辦理社會保險;取消重復的稅費和不合理收費;在土地出讓金中切出一塊用於失地農民的補償安置;各種營利項目的徵地,允許被徵地農民以土地承包經營權入股、租賃等形式參與項目合作,分享土地增值收益。
對地方政府實行保護耕地與利益獎懲掛鉤的政策。制定提高新增建設用地有償使用費標準。對耕地保護好的地區,要從政策上給予傾斜,增加農業等方面的資金投入;對未完成耕地保護、超計劃用地的地區給予重罰,減少下年建設用地指標等。
加強制度建設,各級行政首長應慎用“一支筆”,嚴把土地使用權出讓金減免關;財政、建設、國土部門要積極配合,抓好土地出讓金的全程徵收管理與監督管理,確保土地收益及時足額入庫。
全國土地利用總體規劃專家小組成員嚴金明説,20年來,中國經濟發展中曾經經歷過三輪圈地熱。每次圈地熱的原因都是地方政府把土地當成生財之道,很多土地儲備中心甚至把農用地預徵後直接納入土地儲備。土地政策改革,應讓政府逐步退出土地經營,只有這樣,才能保證土地的合理利用,才能促進房地産業的健康有序發展。(陳芳 張洪河)
人民日報 2004年8月11日