非常高興參加今天這個改革形勢的分析會，關於農村改革呢，一號文件講今年要推進四項改革，即農村稅費的改革、糧食流通體制的改革、土地徵用制度的改革及農村金融體制的改革。

就農村稅費改革來講，一個基本的判斷就是這項改革邁出了非常大的步伐，但是後續改革的任務仍然非常艱難。今年有兩個省已經取消了農業稅，有11個省農業稅降低了3個百分點，農業特産稅已經全部免征了，中央財政今年拿出205億作為農業稅費的補貼，加上去年的轉移支付，實際上中央財政用於支援農村稅費改革的資金已經高達511億元。這是可以説中央財政為農村稅費改革支付的已經最高了。現在直補給農民的資金也有一百個億以上了，從中央的力度來看非常大。現在十六屆三中全會明確提出要統一城鄉稅制，很多人跟我們理論，農民作為一個公民怎麼能不交稅呢？其實中央沒有講農民可以不教，只是要統一城鄉稅制。溫家寶總理講目前統一城鄉稅制的時機不成熟，絕對不能夠專門開徵農民的稅收，要給農民一個長期的休養生息的機會，對農民多餘小取，這個政策是非常明確的。現在我們的財政已經快到2.2萬億，這個出口退稅2000億基本上很快就到位了。而現在農民的稅收已經每人平均不到70塊錢，我覺得中國發展到這個階段去掉點農業稅也沒什麼大不了的，它的影響從政治上來講是非常重大的。

為什麼説後續改革的任務仍然非常艱巨呢？取消農業稅是非常快的，我想明年、後年都可以取消。我剛從山東調研回來，山東的農業稅只有38個億，讓它取消的話，明年都可以取消，關鍵是取消農業稅容易，但是取消農業稅以後有兩個問題難以解決。我們的基層政府非常龐大，我們平均34個農民就要養活一個官員，要維持這麼龐大的政府機關，僅僅靠中央是不夠的，如何來精簡？給農民減負以後如何推進基層政府的改革呢？這是一個非常大的課題。此外，農村的基礎設施誰來建設？過去60％到70％是跟老百姓收稅，鄉事鄉辦，村事村辦，我們需要幹什麼事，許多支出多少錢就跟老百姓收多少錢，現在我們收了，將來農村的社會公益事業、教育、醫療衛生這些公共産品誰來提供資金？金人慶部長明確提出，要讓公共財政的陽光普照農村，這個話説起來容易，真要做到公共財政的陽光照到每一個村落也是一個非常大的課題。

關於糧食流通體制改革，已經提出了一個非常明確的政策目標，就是要全面放開糧食的收購和銷售。一號文件裏面講得是非常清楚的，要全面放開。5月份我們出臺了一個糧食流通條例，這個條例應該説跟大家的預期相比還有很大的距離，沒有完全體現全面放開的政策思路，我們也沒有要求一年之內要全面放開，這個條例與1998年通過的糧食收購條例相比有很大的進步，1998年是不允許非公有糧食進入，現在雖然這個條例已經頒布了，但是要放開糧食的收購和銷售，要建立真正市場化的糧食購銷體制，還有深層次的問題沒有解決。首先，國有糧食企業和國家糧食部門，兩家的關係仍然是政企不分的。其次，中央儲備糧是官方部門，現在卻有非常明確的經營的目標，這是官商不分。第三，建立市場化的糧食機制，必須要提出一個管放結合，現在我們放得不夠，我們對糧食流通的調控辦法仍然帶有非常濃厚的計劃經濟的色彩，沒有放就不可能真正建立市場化的流通體制。管必須是通過市場化的手段來管，管放結合，怎麼在放的基礎上來管，這個問題也沒有真正解決。

關於土地徵用制度的改革。由於這種利益關係太複雜，這個文件已經起草了兩年的時間。有關部門已經承諾，今年一定要出臺。我前天在國土資源部開會，感覺從國土資源部推進起來也非常困難。應該説我們的土地徵用的政策，目前的政策存在重大的缺陷，我們的法律也存在重大缺陷，可以説沒有辦法保證農民的利益。現在很多地方都在講1997年以來，我們已經侵佔了一億畝的耕地，已經危及國家的糧食安全，我覺得這個説法是不準確的。1997年以來我們的耕地減少了一億畝，但其中67%是退耕還林，已經有9700多萬農民受益。此外還有農業結構的調整，由於農民挖了魚塘、種了樹，所以説耕地減少了，這個原因是導致耕地減少的主要的原因。我們的非農建設用地造成的耕地減少是第三位的，而且每年都在合法地佔用，三百七八十萬畝，就是二十四五萬公頃。當然現在有濫佔的了，但是更重要的問題是存在嚴重地侵犯農民權益的問題。這個非農佔地，我想中國城市化要推進，對土地必然要有一個最基本的需求，應該滿足這個需求。關鍵是在這個過程中農民的利益一定要受到保護，現在存在的問題是什麼呢？是徵地標準太低了，地方政府為了出政績高速路兩邊一邊都是一百米的綠化帶，而不給農民補償，這個損害是很大的。

我們原來的三五前年在國土資源部變成了五五，真正失地失業的農民估計在上千萬人，這個問題已經絕對不亞於我們的下崗工人對社會造成的影響。還有城市搬遷，我們的法律還存在重大的缺陷，土地徵用法補償標準是非常低的，再一個安置的責任也是不明確的，這樣以來就沒有辦法真正保護農民的利益。關於徵用制度的改革，溫總理最近又提示年內一定要出臺相關的辦法，不能什麼用地都要採取強制性的徵用，就算是強制性的徵用也要給農民相應的補償。我們徵地要讓它變得越來越複雜，我們研究了29個國家的土地徵用的法律，這些國家的法律裏面三分之二講是程式的，程式複雜了以後，就有利於保護農民的利益。

在此想提醒大家要關注一個新的事情，我們現在有些法律有一些漏洞，一些地方政府在鑽法律的漏洞，比如説我們的土地管理法的實施條例有一條，就是説農村集體經濟組織的全體成員，轉為城市居民的，原來屬於集體所有的土地轉歸國家所有。現在很多地方這幾都年要打這句話的主意。比如説在廣東、浙江、江蘇，把村民轉為居民以後，就是想把農民的第一次性地變為國有，但是很少有地方公開地這麼做。現在深圳市已經消滅了農村，深圳的兩個鄉260平方公里的耕地已經全部轉為國家所有，而且他們宣佈到今年的10月30號，他們的城市化的工作已經宣告結束，這在全世界也是第一個沒有農村的城市。現在這個事情還沒有引起大家足夠的重視，對這個事情我們的初步的意見是這樣：

第一，是所有的農民都同意農轉非，還是政府強制的呢？我們做了大量的調查，現在農民是希望非轉農。我覺得這個肯定是有強制，沒有政府的強制不可能整體性地辦農轉非。

第二，這是一種行政過程，還是一種交易的過程？這應該是一個交易性的過程，不應該是一個行政性的過程，他這個程式並不是很公正的，而且價格並不是很公平的，甚至講是適當地補償農民，他沒有用合理，而是適當地補償農民。

第三，這個是在保護農民的根本利益，還是剝奪農民的利益呀？非常肯定，這是在剝奪農民的合法利益。現在國務院法制辦也在講，農民變成了市民，這個土地變成國家的了，這個是錯誤的。我覺得這不能成為一個重大的歷史性的突破，這是改革的一個失敗，不是改革的方向。還有一點我覺得有兩個提法應該是非常謹慎的。有個人在報紙上公開寫文章，説要農民拿土地換身份，這是不公平的，身份就是我們創造出來的不公平的東西，我們再讓農民拿著土地把身份換來，這公平嗎？讓農民拿土地換社保行嗎？你看一下西方的國家，它建立了全民的養老醫療保障制度，也沒有説你把地交出來我才給你社保，所以這也是公平的。

如果各地都效倣的話會造成嚴重的問題，政府永遠不要打農民土地的主意，要打農民土地的主意，也必須要打怎麼樣把土地交給農民的主意，而不是讓農民把土地怎麼樣交給國家。

關於農村金融體制改革。大家注意到最近周小川行長已經提出了非常明確的農村金融體制改革的重要框架。我們今年有8個省在推進農村信用社改革的試點，今年下半年據説有21省，除了海南和西藏以外，也要全面推行農村改革的試點，各個地方的改革積極性已經完全超出了中央的預料，我想尤其是信用社的改革有三個問題是不確定的，前景如何還要拭目以待。

第一，農民貸款難的是否因為信用社的改革而得到了緩解？很多地方都沒有緩解。

第二，農村信用社的改革是不是不良資産降低？中央政府要拿出一半的錢來消化地方政府的壞賬。現在很多省份的資本金的重組率已經到41％了，他為了拿到央行的錢，惟一的辦法就是提高資本金的重組率。農村沒有錢的你是貸款戶，你是企業，你必須要入股，你不入股就不貸給你款，如果這樣來增資入股的話，我想將來農村信用社潛伏著非常重大的危險。

第三，花錢能不能買一個好機制的問題？周小川行長這一次改革是拿錢買機制，我們現在擔心信用社改革也有一些地方是老百姓排著隊要求入股，但是在很多地方不是説老百姓排著隊一定要入股，現在就變成了中央政府跟地方政府的一種博弈，我們從搞農業的角度來講，你中央解決國有企業花了多少錢，信用社你掏了三五千萬，一個億也可以。如果還是內部人控股，這個改革的風險是很大的。我有一個表弟入了八股，我説有什麼改變嗎？他説沒什麼改變，大部分都是信用社主任説了算，所以這個不是拿錢買的，是競爭來的。所以如何多種信用機構並存是一個非常大的問題，我就講這些。（韓俊 國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、中改院學術委員會委員）

中國網 2004年8月6日