中國近年來發生的自然災害引起政府對森林在生態保護中的作用的重視。1997年黃河斷流267天，創歷史最高水準。黃河斷流對黃河下游山東省的工農業生産造成了巨大損失。1998年長江大水造成了巨大的生命和財産損失。自此人們開始關注長江中上游地區遭到嚴重破壞的天然林。

    中國政府採取的對策是開展了天然林保護工程和退耕還林工程。中國政府承諾在13年的工程實施期間投入相當於200億美元作為糧食和財政補貼。這是迄今世界上最大的森林保護項目試點，共涉及30個省區，工程實施總面積達1500萬公頃，涉及到120萬林業職工和數百萬農民。

    政府為實施這兩大工程所作的努力和投入的資金顯示了中國政府重建西部地區生態的巨大決心，同時也需要解決工程對以林為生的農戶的收入和就業帶來的複雜的社會影響。

    中國環境與發展國際合作委員會成立了由國內外專家組成的林草問題課題組，結合國際上已經取得的經驗，對中國目前正在實施的這兩大工程進行了研究和考察。為了了解工程實施所帶來的潛在效益，課題組蒐集了10個省的1400多個農戶的有關資訊。林草問題組由中國工程院副院長沈國舫先生和世界銀行高級顧問烏瑪莉莉博士聯合擔任主席，昨天他們在中國環境與發展國際合作委員會會議上發佈了他們的研究成果－《實施天然林保護工程和退耕還林工程政策：經驗和政策建議》。

    世界銀行負責環境和社會可持續發展的副行長伊恩約翰遜説：“中國環境與發展國際合作委員會是一個結合中外經驗研究政策問題的獨特的論壇，世界銀行很高興作為一個合作方參與這項工作”。

    林草課題小組的工作由若干中國機構開展並有很多中外專家參與。他們的這份研究報告認為，目前不加區別一律禁伐不一定是兼顧保護與發展的最佳方式，需要採取一種根據當地實際加以調整的做法。儘管天保工程的實施已經使天然林區的木材採伐量大幅度減少，退耕還林工程的實施也使成千上百萬公頃的坡耕地新種上了樹，但是這兩大工程的實施也給地方社區和林業企業帶來了事先沒有預想到的消極的社會經濟影響。

    尤其是就天然林保護工程對當地老百姓的生活造成的影響十分廣泛，在許多情況下甚至十分嚴重。政府雖然為國有林業企業及其職工提供了大量的補助，但是在許多情況下他們仍面臨很大困難。另外需要重點指出的是：天然林禁伐政策在許多地方被任意從國有林區擴大到在80年代初已經過土地承包制改革的集體林區，從而對土地使用權造成了不利影響。

    退耕還林工程要求將坡耕地轉變成林地或草地，由此導致了當地糧食市場的扭曲，給當地糧食價格造成了向下的壓力，從而使未參與退耕還林的以糧食生産為生的老百姓的收入下降。由於農業生産規模縮小以及由此産生的農業生産資料供應減少和農産品加工規模下降等原因，退耕還林工程的實施在短期內給一些地方的經濟帶來了消極影響。

    烏瑪莉莉博士説：“實現森林保護目標是一項艱巨的工作，沒有一個簡單的答案，需要有強大的政治意願、適當的制度安排、必要的試點工作和從經驗中學習的願望。很明顯中國政府正走在應對這些挑戰的前沿”。

    根據上述經驗，報告建議採取以下措施對政策做一些調整，從而進一步提高天然林保護工程和退耕還林工程對政府實現恢復森林和草地及提高農村人民生活水準等目標的貢獻。

    一、對於天保工程所作的建議

    （1）在適當的地方取消集體林區的森林禁伐政策以保證土地使用權的清晰和可預見性。

    （2）制定一個“退出”戰略，逐步從國有林區的森林禁伐過渡到對森林的可持續管理。

    （3）制定具體的林地使用計劃，保證對原始天然林的保護。

    （4）在過渡期間，對那些受森林禁伐政策影響的集體林區內的老百姓進行補償，並提高受影響的國有林業企業的補償水準。

    二、對於退耕還林工程所作的建議

    （1）建立部門間協作戰略，鼓勵林業部門以外的部門積極致力於減少基建工程實施過程中的水土流失量。

    （2）採用專門的環境目標指標和市場機制（如招投標方式），提高地方政府的官員和當地利益相關者代表的參與程度，提高工程的實施水準。

    （3）制定可持續的戰略，以保證在政府的補助停止以後能繼續保持工程實施所帶來的積極的效益，積極試點和推進對生態效益進行補償的其他資金渠道，其中包括重新設計生態效益補償基金方案及推動碳交易這種新型的市場和支付機制的發展。

    (4)在受影響的地區進行能力建設，在政策、計劃、實施、監測和評估上進行放權，採取靈活的多部門協作的工作方式。

    中國網 2002年11月25日