把北京的火葬廠搬到天津還可以。一位前北京市政府高官談到京津合併問題時不無揶揄地説。他説這話的時間是上個世紀的九十年代，向他提出諮詢的是民進天津市委副主委、天津市規劃局副總工程師穆學明。
很多年以後，穆學明還清晰地記得那位官員一臉的不屑與傲慢。一個天津人的設想，在那位北京市政府官員的眼中，頗有幾分不自量力。這使得穆學明鬱悶不已。2001年3月，他作為全國政協委員向全國政協九屆四次會議提案：將天津與北京兩市合併，用5年至10年時間將其建設成為世界級國際大都市。有人説，穆學明簡直瘋了，怎麼手執長矛衝向了風車？
穆學明建議將京津合併列入國家“十五”計劃。而國家發展計劃委員會則認為，行政區劃變更須由國務院作出決策，他們無此職能。穆學明對這樣的答覆非常不滿意，“我還會繼續提交這樣的提案。”
國家計委的答覆，顯然只是局限于將京津合併看作是一個地理尺度問題。而穆學明認為，中國的城市規劃長期以來缺少大區域意識，京津合併是為了從根本上解決兩地經濟社會發展中存在的矛盾。因為那些相互聯繫的一系列矛盾，並不是僅僅産生於地理層面。
京津合併——這個有著難以抗拒的巨大吸引力的構想，其實是京津冀北地區城市協調發展這個老課題的新設計。由於種種歷史原因，城市規劃領域觀念禁錮，缺乏爭鳴，傑出的思想寥若晨星，而對於像京津合併這樣敏感的問題，更是幾乎成為禁區。穆學明的提案，使人重新感受到了一句西方名言——城市空氣使人自由。儘管那位前任北京市政府領導對此不以為然。
“現代化”的另一個陷阱
在中國，沒有哪一個地區有京津地帶這樣優越的城市發展平臺——無論是珠三角還是長三角，它們的政策、資源、人才、技術優勢在相當長的時期內都無法與京津比肩。由京津領銜的環渤海經濟區成立於1986年，是中國最大的工業密集區，但是現在，它已經滯後於珠三角和長三角的發展。更令人沮喪的是，上海之於長三角、廣州之於珠三角都産生了顯著的“正拉動”效能，而京津對於環渤海則是“負拉動”——從這一地區抽取資源與資金，卻沒有反哺區域經濟。20年內，珠三角和長三角走向了良性迴圈，而環渤海卻愈來愈落沒。
相距130公里的京津兩大直轄市，它們對於區域經濟的帶動功能在競爭與較量中日漸抵消。而這兩個超級城市正沉迷于各自的中長期規劃而不能自拔——為了在2010年基本實現城市現代化，使自己都能成為名副其實的國際化大都市，它們都制定了激動人心的指標體系。然而，這些各自為政的現代化規劃，很少能夠從地區發展的層面審視城市發展，無法以整體觀念解決地區問題，實際上成為了一種對區域合作進行反動的藉口與遁詞。
北京為自己的定位摸索了半個世紀。五十年代，在蘇聯專家的影響之下，北京首先對城市性質進行了徹底的革命——把一個工人階級僅佔百分之四的消費城市改造成為工人階級佔四分之一以上的莫斯科型的大工業城市。直到1993年，北京的城市性質才被明確為“全國的政治中心和文化中心，是世界著名古都和現代國際城市”。但此時的北京，已是面孔模糊。在蓄意的或不經意的膨脹中，在計劃經濟時期和市場經濟時期一輪又一輪的擴張中，北京的城市病已近乎積重難返。
農村實行統購統銷和合作化之後，城鄉之間的市場被人為堵塞，商品流通不暢，政府便竭力依靠行政力量來保障城市蔬菜副食的供應，直接導致城市郊區的迅速擴大。1948年8月，北京市區周邊設有郊一至郊八8個郊區，郊區人口48萬人，全市城郊總面積654平方公里。而到1958年——那是一個令人匪夷所思的年份——北京市共增加郊區面積約8200平方公里，郊區人口增至200萬人。這種帶有農業文明時代刻痕的城市郊區化擴張，在“大躍進”失敗後受到遏制。
此後，北京曾確定“分散集團式”城市發展模式，但由於種種原因未能落實，城市規劃一直處於失控狀態。以舊城為中心的城市政治、文化、經濟等多功能的聚焦導致週邊集團的吸引力既弱小又分散，導致城市建成區以舊城為中心向外攤大餅式地低效蔓延。清華大學教授曾昭奮説，北京目前的城市建設，實際上是在八十年代的基礎上攤大餅——20年來面多加水、水多加面，由二環攤到三環、四環、五環，不僅越來越不適宜居住，而且已經非常不利於城市的經濟運作和行政運作。而與此同時，北京市政府斥鉅資建設的14個衛星城的人口增長非常緩慢，這只能表明北京城區功能聚集已相當嚴重。北京城區的人口密度已經遠遠超過倫敦等大都市，而穿越這座城市的時間成本和交通成本正變得越來越昂貴。兩院院士、清華大學教授吳良鏞説：現在的“單中心”很不得了，國慶節我和老伴兒去天安門廣場，進去就出不來了，沒車子呀！
這種非理性的廓張，如今又受到房地産狂熱激情的左右，城市規劃駕馭已是有心無力。北京正變得越來越龐大而鬆垮，人們在這個龐大而鬆垮的城市裏所談論的“現代化”——比如“中産”、“小汽車浪潮”——其實正在加劇北京的災難性的城市危機，但是多數人對此渾然不覺。規劃部門預測，北京城區還將繼續向四週擴展。根據1993年國務院批准的《北京城市總體規劃(1990-2010)》，到2010年，北京市區面積將達到610平方公里。多年以來，城市規劃總是“落後”於時勢變化，因此我們無法想像未來的北京會有多大——這種想像令人暈眩。
只差一步到羅馬。北京市的“十五”計劃確立了未來50年首都現代化建設實施“新三步走”的戰略。即第一個10年打好基礎，到2010年，率先在全國基本實現現代化，構建起現代化國際大都市的基本框架；第二個10年鞏固提高，到2020年，使北京的現代化程度大大提高，基本建成現代化國際大都市；再用30年——即到21世紀中葉，建國100週年的時候——完全實現現代化，使北京成為當代世界一流水準的現代化國際大都市。中共北京市委研究室經濟處的林向陽曾經向外界披露，“北京現在離現代化只差一步”。據他介紹，衡量人們的生活是否達到現代化標準，比較通行的是美國斯坦福大學教授英格爾斯在七十年代提出的10項指標。如果按這個標準衡量，除了每人平均國內生産總值達到3000美元以上這一項之外，其他九項北京都早已達標。
政府的計劃不失分寸，但問題是，這種“現代化”僅僅是就一城一地的設計與表述，而對於那些在城市發展過程中更為宏觀的、具有全局視野的、影響地區進步的重大問題——如首都政治文化中心地位與産業結構在空間上的矛盾和衝突；以古都舊城為中心的單極化發展所造成的規劃佈局結構的困境；北京與近鄰天津之間缺乏互惠互利的整體發展戰略；等等——卻被一些技術性的手段所遮蔽。
對國際化大都市——或者説對於城市現代化——這樣的概念及內涵的理解，其實並沒有一個公認的定義。據説這個概念最初是由蘇格蘭城市規劃師格迪斯于1915年提出的，是指那些擁有較強的經濟實力、優越的地理位置、良好的服務功能、一定數量的跨國公司和金融機構總部的城市，它們對於世界經濟和地區經濟有著較強的控制能力。中國顯然還沒有産生這樣的城市。
吳良鏞教授憂心忡忡：北京直到今天依然面臨著當年的問題，其嚴重性甚至超過當年。禁用含鉛汽油、修建新馬路和立交橋、裝備道路交通管理監視系統，這一切技術的、戰術的“現代化”措施顯然不是治本之策。吳良鏞認為，“修路建橋永遠跟不上城市的膨脹，”缺乏整體的深入的研究，就難免影響全局決策，不能對城市的空間發展進行有效的控制，“作為世界大城市，未來的北京將有更大的發展，品質上將有更大的提高，現在的城市發展只是序幕。如果我們不能高瞻遠矚，只是因循過去的決策，遷就現實，那必將重復過去的遺憾和失策。所以説，探討大北京地區可持續發展的整體戰略已經迫在眉睫。”
吳良鏞所説的“大北京”，實際上是京津冀北地區(包括京津唐、京津保兩個三角形地區)的簡稱。今年10月12日，被簡稱為“大北京規劃”的“京津冀北城鄉地區空間發展規劃研究”通過建設部審定，該規劃的主持人就是79歲的吳良鏞教授。
在這部規劃通過之前，廣州剛剛召開關於“大城市群發展戰略”的中國城市化論壇，論壇的基調是：一個國家能真正參與到國際競爭中去的，實際上是大城市和大城市群，因為只有城市才有産業的聚集，只有城市才有國際競爭需要的産業基礎設施和人才資源。但在這次論壇上，許多人都認為中國未來經濟發展的重心應該放在珠三角和長三角兩大城市群。京津唐遭受冷落。
“大北京”規劃此時出臺，意味深長
其實早在1982年，當北京市第一次做城市規劃的時候，就提出過首都經濟圈的概念，但此次規劃耗時兩年，凝聚了幾百位專家學者的心血，其自身的分量以及受關注的程度與以往不可同日而語。如此大規模的區域規劃在國內尚屬首次，目光也更多地落到了京津兩大直轄市的較量與融合上。
在北京氣喘吁吁負重前行的時候，天津城市發展也是關山重重。“可以説整個京津冀北地區都面臨挑戰。”吳良鏞列舉種種“挑戰”如下：
——缺乏區域觀點。多年來北京、天津及其他城市各自為政，城市發展目標相似，産業結構雷同，生態環境系統缺乏引導控制，結果導致整個區域資源使用浪費和發展水準落後。
——城鎮體系欠完善。整個地區城鎮等級結構不合理，缺乏中間層次的城市，特別是小城鎮發展水準較低；城際之間是一條線性聯繫，尚未形成完善的網路體系。
——生態環境惡化。突出表現在區域性水資源短缺、水系被破壞、濕地減少、海水污染、赤潮頻現等。
——現行的城市方針政策缺少聯繫。在整個區域的城際競爭中，北京處於絕對優勢，未能給予其他城市發展的機會，整個區域發展很不平衡。北京要大力發展“首都經濟金融”，天津有“要努力成為我國北方重要的經濟中心”的提法，兩者如何協調？
穆學明身在天津，長期痛感於天津的式微。他説，改革開放之初，珠江三角洲地區的經濟實力根本無法與京津冀北地區相比，但到1990年——珠三角地區即佔到全國國民生産總值的5%，已與京津冀北地區相當。1982年，京津唐地區佔全國工業總産值的比重為1／12，至1990年降至1／14。“特別是天津，與珠三角、長三角以及山東等全國先進地區相比差距越來越大。”
當北京幾乎成為一座圍城，尋求突破便成為當務之急；當天津在與北京的城際競爭中難以獲得先發地位而日漸衰落，尋求妥協與分工便成為現實選擇。這個時候，京津冀北區域協作因此舊話重提。“但我們不是對歷史問題算舊帳，更不是對人。”吳良鏞説，“事實上，城市發展到今天，有種種主客觀原因，是各種因素的疊加，無須追究責任。但是，實踐檢驗真理，討論城市問題不可能不涉及規劃思想，我們希望能在前人研究的基礎上，將分散的傑出的思想加以整合，超然地探求一些解決城鄉發展問題的新思路、新途徑。”
早在20世紀初期，西方城市規劃的先驅們即已認識到：解決城市問題不能局限在狹小的市區範圍之內，必須把城市與區域聯合起來。美國學者芒福德則更為明確地提出區域整體發展理論，他説：“真正的城市規劃必須是區域規劃。”吳良鏞認為這些理論對於“大北京”地區的空間發展規劃頗有啟發，但他同時指出，目前城市發展“困難重重，前途未卜”，我們不能教條地搬用過去的理論亦步亦趨，而要創造性地尋求從區域層面來解決城市問題的可行路徑。
有人説，京津兩大直轄市是計劃經濟時代生下來的雙胞胎，但天津由於營養不良，幾乎變成了“寄生胎”。對此吳良鏞説，城市之間的競爭不可避免，但它不應該是盲目競爭和不公平競爭，城市發展不是一場你贏我輸的賽局，相反，在解決城市問題的過程中，彼此合作，可以共同制勝。“必須打破僵局，在公共爭論中謀求雙方同意下解決之途徑。”
“大北京”規劃所提供的解決方案，其核心就是使“大北京”地區共同發揮我國經濟、文化等中心的作用，通過空間上的“疏散”和“集中”，解決城市面臨的問題，促進區域整體發展。首先是疏解北京市區部分功能，開發北京、薊縣、北戴河一線，緩解北京舊城壓力，帶動區域發展。北京與天津組成雙城，優勢互補，共同發揮我國北方中心城市作用。
然後進行重新集中，在整個地區範圍內平衡居住與工作佈局，發展“邊緣集團”。與珠三角和長三角相比，京津冀北地區城鎮與農村經濟不發達，需要利用地區條件，集中建設小城鎮，帶動整個地區的普遍繁榮。
吳良鏞説，京津冀北地區應立足於交通，建設方便舒適的區域“交通走廊”，港口合理分工，尋找新的工業化發展機會。在工業化中要致力於保護生態環境——北部為生態環境敏感區，要疏散人口，保護北部山區的植被和水源，疏浚河道，保護濕地，建設“綠心”(燕山國家風景名勝區和白洋淀國家公園)，合理利用和保護沿海資源。
穆學明與吳良鏞有過會晤，但對於京津冀北地區的合作路徑，穆學明的京津行政合併與吳良鏞有所不同。吳良鏞認為，城市發展乃至各類建設項目，總會在不同程度上相互關聯，有許多經濟活動、建設活動需要跨行政界限進行。尤其對重大建設項目而言，雖然宏觀調控是必要的甚至是不可缺少的，但決不能僅僅依靠“自上而下”的組織進行，更需要平級之間的協作。“在國外的許多城市，如美國的舊金山港灣地區，都建立有平級的協調機制。”吳良鏞説，“我曾參觀過德國的一個歷史城市孟哈姆，它與新城市奈克已連成一片，二者的協調也是通過每週一次的市長聯合辦公會議解決，而不是簡單地將城市合併。由此可見，城市發展中體制問題的解決主要依靠建立行之有效的區域協調機制，必須千方百計通過各種試驗尋找合適的措施與方法，推動區域與城市發展達到更高的水準線，而不是在行政範圍內固步自封。”
他特別強調——“這也是考驗政治進步的尺規，並且不只是京津冀北地區的事情，這是遲早要在全國範圍內必須加強的。”
而穆學明則對本報記者加重了另一種語氣：京津合併，這是遲早要做的事情。“區域協作，我們在這上面的浪費還少嗎？”他認為吳良鏞教授主持的“大北京”規劃並沒有跳出區域經濟協作的傳統模式，“整個中國目前仍處於一種行政區劃經濟模式，經濟割據導致了各個城市閉門造車，力求自給自足的大而全、小而全。如果不對京津進行合併，那麼‘大北京’規劃註定只能是一個美好的願望，或者説，永遠是一張畫餅。”他的構想是，將北京和天津分別設立為特區，現有行政級別不變，在兩個特區之上設置大區政府，行政長官可以是國務院副總理級別。穆學明認為這樣做不會觸及更多人的既得利益，有足夠的減震功能。“但是現在，北京市往西北方向發展，天津則是向東南方向發展，兩個城市正在反向賽跑，在學術領域中，誰有力量把它們聚攏在一起？”
吳良鏞與穆學明，他們在這個問題上的分歧是一枚硬幣的兩面——就像北京和天津，本身就是一枚硬幣的兩面，有人把它拋了起來，人們往往只看到北京那一面。
艱難的“一體化”進程
任何事物的完美性都是在對立與矛盾中實現的。京津合併，雖然有人不屑，有人否定，但更多的人還是對其傾注了極大的熱情。出乎大多數人的想像，天津並不是只有一個穆學明在為此而努力，這個宏大的構想也得到了天津市官方的認同與支援。
早在1994年10月，中國民進天津市委員會和中國地區開發促進會在天津聯合舉辦“京津聯合研討會”，京津兩地數十名知名專家、學者與會。尤為引人關注的是當地黨政官員的蒞會，這是天津向世人表明的一種姿態。那次會議將京津聯合稱為“一項大工程，一種改革、創新之舉”，“是區域經濟發展的必然”。
其實清朝就有京津的概念，含北京、天津、唐山、秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊等，與現在的京津經濟圈是一個概念。現在京津冀地區的行政區劃，實際上還在延續明清時代的劃分，幾百年來幾乎沒有什麼變動。這種超常穩定並不正常。可以説，改變行政區劃是有內在需求的。一直在放大的北京市區域也有一個尋找出海口的願望。因為大凡國際化大都市，就必須對世界有一定的控制功能，這種功能要通過全方位的傳播手段加以強調，海運是最重要的方式——現在的北京缺少的正是這種功能。
北京為了尋找這樣一個出海口可謂費盡心機。北京市政府專家顧問團顧問孫久文曾提出將秦皇島設置為北京的特區。他的理由是——秦皇島實際上早已成了北京人的“後花園”，而且，自五十年代始，中央就把秦皇島作為暑期辦公地。從七十年代開始能源港建設一直到1984年我國第一批對外開放城市的確立，秦皇島的發展過於依賴政策投放，過於依賴外部力量的支撐。如今，秦皇島本身嚴重缺乏新的發展動力，所以孫久文希望北京將其“收編”為特區——由於石家莊與秦皇島之間為北京所割裂，造成秦皇島及冀東、冀北“無主”的感覺，要建設所謂“海濱名城”，河北省顯然不如北京更可以作為秦皇島的後盾。
但是孫久文的觀點有一個天然的缺陷——在北京和秦皇島之間，還有天津和唐山的轄區。具有操作可能的是借鑒德國不來梅模式——把秦皇島作為北京的一塊“飛地”，因為不來梅州與不來梅港之間地域並不相連。
經過一段時間的紛擾，這種設想宿命般歸於沉寂。後來北京轉向唐山興建京唐港。但無論是秦皇島還是京唐港，它們與北京之間的距離都超出京津之間的一倍。天津港是國內四大億噸港口之一，在北方居首位，北京為什麼要捨近求遠另建出海口呢？
京津不能合併，在穆學明們看來簡直是暴殄天物。如果京津可以歸一，聯手積極利用海向腹地，充分使用現有水運交通設施，物暢其通，地盡其利，而且更便於發展跨國企業，便於資源、資金、技術、産品的輸出與輸入。實際上現在京津塘高速公路已經將北京、廊坊、天津、塘沽、天津保稅區、天津港聯繫起來，根據我國經濟建設與科技發展總體佈局，在沿海地區將形成五條高新技術産業帶，京津塘産業帶是其中重要的一條。地理、市場以及相關産業政策都在積極催生京津一體，“京津為什麼不能合併呢？”穆學明問，“北京的七環就到了廊坊，距離我們天津的三環已經不遠，北京建成十環，不連也得連了。”
穆學明是最早提議將首都第二國際機場建在天津的人。他呼籲，在當前資金並不充裕的情況下，應該充分利用現有機場，發揮天津機場的作用，在此基礎上妥善處理首都第二機場的選址問題。“天津機場開闢了數十條國際國內航線，全國首家航空貨運中心就設在這裡。北京至天津機場只有一個小時的路程，從時間、距離概念上講，天津機場已經成為北京的第二機場。可怎樣統籌安排首都第二國際機場建設以及充分發揮京津城市圈內現有機場作用，必須在京津一體的城市規劃中才能處理好。”
面對天津與冀北的熱情，北京似乎心事重重。一方面強調作為首都、作為政治文化中心的城市定位，另一方面，在産業上“一個都不能少”。農工民主黨中央調研部研究員譚衛和説，北京市一無石油，二無天然氣，三無鐵礦，四無高效低污染煤炭，淡水奇缺，污染嚴重，但他們在這種情況下還要把燕山石化公司的産量擴大一倍以上，這顯然不符合首都經濟的性質和首都功能的定位。另外，北京市東方化工廠(通州區石化企業，12.5萬噸乙烯／年)破産，天津市石化總廠瀕臨破産，同時河北滄州煉油廠則存在規模過小問題——這一切均需要進行區域性地調整。“可以將燕山石化與天津石化總體搬遷到河北省滄州市、任丘市或天津新大港地區，就近加工渤海灣海上油氣資源，未來還可以通過塘沽等港口引進中東及非洲、拉美的國際油氣資源。”他認為，需要認真研究與實施該區域工業佈局與一二三産業經濟佈局全面調整問題。
但是，這些問題如果沒有行政體系創新作基礎，就不可能有實質性突破。農工民主黨北京市參政議政委員會提出了一個非常前衛的設想——創建“大首都特區”(或北京大區、國務院華北行政直屬管理區)。他們的規劃思想涉及到更大的地理範圍和功能——以“大首都特區”為形式，由京津唐保廊大城市直接對口就近參與西部大開發，就近對口參與扶貧脫困脫愚，全權負責治沙防沙、引水節水、退耕牧還林草以及開髮式移民脫困工作，並享受國家特殊優惠扶持政策——比如優先開工重大基礎項目工程，比如中央財政公共轉移支付和反還全部或部分上繳中央財政國稅，等等——相應同步推進以大首都城市圈為中心的華北大城市群開發。泛華北地區全部資源重組，産業結構佈局重新整合，早日將環渤海中心地帶(海灤大遼河全流域及黃河下游地區)，建成中國東部沿海第三個國際化大都會地區。
這種“大首都特區”有巴黎大區和東京都的影子，它的目的已不僅僅是為京津合併而合併，而是將京津一體作為“泛華北五環繞複合同心圓圈區”的核心圈，逐層外向輻射拉動，最終形成一個強勢的所謂“泛大華北區域經濟協作地帶”。這份涉及更多內容的十萬字研究報告，已經引起有關部門的重視。
但這份引起“重視”的報告過於強調深化區域內的政治體製革新，所以它的實施難度可想而知。而吳良鏞教授主持的規劃贏得了更多的掌聲。
不過吳良鏞們的規劃缺少具體實施方略。他説，一個報告不可能百分之百解決全部問題，還有很長的路要走，下一階段就是“庖丁解牛”了，把問題分解開來。“看上去好像沒有辦法下手，其實把它分解之後，就可以找到下手點。”
老人説，如何事情都要首先尋求社會認同。“我國城市規劃這門學科的發展是比較滯後的，技術人員的培養跟不上，而且並不是太受重視。但這個領域中必須要有先驅者，回頭看20世紀的歷史，所謂田園城市和區域理論的鼓吹者，他們就能夠大膽地站出來大聲疾呼，有良知的資本家甚至拿出自己的錢做實驗，有成功，也有失敗，但現代城市規劃學的發展基礎，就是這樣一點一點奠定的。”
我們擔心的是，一旦進行“庖丁解牛”，探究具體實施方案，這樣一個令人激動的規劃又會重蹈“泥牛入海”的覆轍。
所以有越來越多的人認為應該以調整行政區劃來實現地區進步，但吳良鏞堅持自己的觀點——區域經濟合作標誌政治進步。“要看到希望”，“連歐洲共同體那麼多國家都在協調區內貧富差距問題，我們兩市一省的問題應該不難解決。”老人一直稱自己是“極為樂觀的杞人憂天者”。他心中裝著一個由市場自動生成的“大北京”。
穆學明問：區域合作是一種進步，但是，我們為什麼一直搞不好呢？他對本報記者説，你們這些比我年輕的人，一定會看到京津合併這一天。
《經濟觀察報》 2001年11月26日
