今年的洪災主要發生在廣西。據報道，廣西自治區政府9日下午緊急召開防汛救災工作會議，首次通報全區自7月初以來的洪災情況。據初步估算，全區因洪災造成的損失超過100億元，目前已有10人在洪災中喪生，預計洪水還將在廣西停留15天以上。
在廣西的抗洪救災活動中，與1998年我國發生的長江全流域大水一樣，我們看到的主要是一幕幕“軍民抗洪圖”，而沒有聽到任何關於保險公司賠償損失的消息——顯然，社會呼籲了多年的洪水保險還是沒有得到重視和解決。
抗洪救災
不能僅靠政府和社會
早在今年兩會期間，就有四位全國政協委員提交提案指出，1998、1999兩年，長江流域發生的洪水災害造成了巨大的經濟損失，中央和地方政府為防範洪災已經投入上百億元，同時採取了移民建鎮、退耕還湖等措施以減少災害損失，但尚不能完全解決受災居民的生産和生活問題。因此建議國家儘早在長江流域的蓄滯洪區試辦洪水保險，以解決解決蓄滯洪區的有效運用和經濟補償問題。
這4個政協委員分別是中國社會科學院世經所研究員徐更生、國土資源部諮詢研究中心副主任劉文甲、北京證券有限公司副董事長張克儉和中國人民大學工商管理學院副院長郭國慶。
政協委員們説，我國早在50年代就通過長江水利委員會的系統規劃安排了40個蓄滯洪區，以解決特大洪災時的超量洪水。但由於管理措施不力，使蓄滯洪區的經濟發展和人口增長過快從而無法真正發揮其分洪職能。而單純依靠工程措施無法解決大江大河的防洪問題，我國現行的洪災補償、救助制度是由各級政府對受災居民進行救濟，政府限于財力，不可能對洪災損失給予充分補償，而且最終會形成居民對政府的依賴心理，為將來大面積推行災害保險帶來困難。因此應該在蓄滯洪區推行洪水保險。由於長江流域蓄滯洪區大多分佈在長江中游的湖北、湖南、江西、安徽四省，防洪區的範圍比較大，人口眾多，符合保險的“大數法則”，採取政府、社會、個人多方面籌集資金的方式，中央、地方政府投入一定比例的資金，受益地區徵收一定數量的資金，蓄滯洪區繳一部分保險費，從而積聚風險基金，完全可以做到“風險分攤”。
委員們提出的試行方案中，建議由國家財政部、水利部、水利部長江水利委員會聯合設立“長江流域洪水保險管理局”，負責統一管理和組織實施洪水保險的技術規劃和洪水保險基金管理，由國有商業性保險公司作為代辦主體，提供保險技術支援，主要是銷售保單、災後定損、理賠。蓄滯洪區居民的房屋、生活用具、農具、耕畜、作物等家庭財産實行所有捆綁式保險。採用定值保險，按蓄滯洪區經濟發展水準對不同保險標的確定不同的保險限額，超過限額標準的財産，政府不予保費補貼。對超計劃生育人口、非法遷入人口、違規建設項目等不符合享受洪水保險補貼要求的對象，按定值徵收全額保險費，政府不予補貼。保險單只在蓄滯洪區範圍內簽發，每年必須在汛期前投保完畢，以1年為一個保險年度，到期續保。他們對保險基金的積累還提出，除中央和地方財政補貼撥款及投保人自繳保費外，防洪區內受益者都必須承擔適當比例份額，對居民所繳的保險費實行特別賬戶管理，將居民每年繳的保費和政府撥款補貼的保費計入一個賬戶，年年積累，可以繼承，但不能提現，積累達到一定水準，可以降低投保費率，或提高保險金額、保障水準。
按照國外的經驗，政協委員們一致認為洪水保險實際上也是一種補償救助方式，是一種政策性保險，但在很大程度上可以減少救災經費，國家應儘快研究制定《洪水保險條例》、《長江流域蓄滯洪區洪水保險辦法》等法規，並組織專家深入調查各蓄滯洪區的狀況，編制流域洪水風險圖，建立與目前經濟發展水準相適應的經濟指標體系，對不同保險標的的分洪損失率及各蓄滯洪區的運用次序和幾率進行定量研究，為確定不同區域風險損失、制定相應的保險費率提供依據。
經濟發達地區
更需要開展洪水保險
中國水利水電科學研究院專家劉樹坤分析説，我國國民經濟命脈在七大流域的中下游地區，佔全國生産總值的70％以上，一旦發生疊加災情，處於長期高水位的洪水排泄不暢，會造成經濟發達地區難以估量的經濟損失。如1997年一次11號颱風，江浙滬保險賠款高達8億元。而1998年發生了長江、嫩江超歷史水位、西江百年未遇洪水、淮河流域次紀錄特強暴雨。但據報道，保險賠款也只有10億元。世界銀行的一位副總裁説，一旦發生重災度地區的疊加洪災，由於七八萬億保險財産有六七萬億集中在經濟發達地區，即使發生1％損失，也不是目前保險準備金所能承受得了的。
他説，我國洪水成災面積佔受災面積的比例呈上升趨勢，1950—1959年年均受災3895萬畝，而1985—1994年年均受災達到7793萬畝，超過一倍之多，受災屬自然屬性而成災屬社會屬性，受災而不能縮小成災，表明我國的防洪減災能力逐年在削弱。近年我國每年洪水災害經濟損失達千億，國家難以全包，捐贈非長久之計，實施洪水保險已刻不容緩。洪水保險將從非財政性渠道籌集資金，減災工程的投入産出比為1：10，在保證洪水保險基金的償付能力的前提下，將其有償投入水利減災，會使社會得到經濟效益。市場經濟中受損方由受益方補償是合情合理的，保險可以通過雙方保費的合理負擔進行調節。國務院前幾年發佈的防汛條例第40條規定對蓄洪區逐步推行洪水保險制度，中國人民保險公司在1991年洪水災害中賠了15億元，這筆資金不影響財政預算支出。實際上是辦的一種“糾洪保險”，由保險承擔政府分洪行為所造成的損失，從客觀上獲得最佳經濟效益，分洪淹沒一些分洪區，在“丟卒保車”中存在被保護城市、重點項目獲得經濟利益和被淹沒分洪區遭受損失兩者之間的經濟利益關係。對分洪區所作犧牲如果能由犧牲方與受益方共同分擔，合乎情理事情就變得好辦多了。但是，災害機遇的不確定性，只能由保險來解決。“卒”參加保險，“車”也參加保險，共同負擔保險費，由於“車”的參加大大降低了“卒”的保險費負擔，一旦遭災，保險賠款就是“車”對“卒”的補償。通過保險協調雙方的經濟利益，以達到社會的最佳經濟效益。但如果只動員“卒”參加保險而“車”不參與，會因費率過高而辦不下去。因此，洪水保險要採取政府政策扶持下的保險合同行為，有別於無償救濟行為。
他指出，多年的實踐證明：保險在洪水的防災、救災補償中起著難以替代的巨大作用，應繼續發揮作用。國家有關部門編制的“中國洪水災害風險區劃圖”將完成，可為制訂洪水保險費率提供依據。通過科學制訂洪水費率積聚保險基金以及建立國際巨災再保險關係，將使我國的洪災鉅額損失得到科學的、充分的補償。
洪水保險不能
僅靠商業保險公司
中國地球物理學會天災預測專業委員會專家、華泰保險公司研究員趙阿興説，洪水保險難以推開一個主要的原因是商業保險不敢輕易開展此項業務，因為風險太大。洪水保險應納入政策性保險和政策性保險公司業務範圍，商業保險公司主要是補充。國家有關部門也有了行動，但還沒有實際的進展。從加入WTO以後比較緊迫的要求以及條件成熟程度來看：
首先，洪水、地震等農業保險應當作為政策性保險從中國人民保險公司中分離出來，成立專業性的中國農業保險公司，並以此為龍頭指導並用再保險手段，連接農村合作保險，組織農民互助共濟，把農業風險的承保與分散結合起來，專門對農民的農業生産經營風險提供保險服務，使農民在得到政府保險補貼的同時，拿出錢來以保險形式互助共濟，形成政府和農民、農民和農民共同建設的保險保障體系。對農業保險實行政策姓補貼是市場經濟國家的通行做法，而對農産品出口和市場銷售價格的補貼則會産生不公平貿易的嫌疑，遭到多邊貿易國家的反傾銷。所以，加快政策性農業保險體系的建設十分必要。
其次，存款保險和存款保險公司。防範和化解金融風險是亞洲金融風暴以來人們最熱門的話題。防範和化解金融風險，除了加強金融的行政監管之外，還需要通過存款保險和存款保險公司的具體措施來實際操作。存款保險是對商業銀行、信用社等各種金融機構實行具體的經營監督、業務監控、風險預警、風險排除以及倒閉銀行善後處理等措施的一項特殊政策性保險制度。隨著我國各種銀行、信用社的發展，金融企業的經營風險也在增大，不良資産增加、金融犯罪的問題也日益增多，可以説整個金融系統中個別堤段信用“垮堤”的可能性是存在的。為了避免出現美國30年代社會性的金融信用危機，我們應加緊建立存款保險制度，成立專業性的政策性存款保險公司，配合政府的行政監管，解決實際問題。
再次，要設立洪水保險、地震保險等巨災保險和保險機構。這方面的風險一旦發生，損失巨大，比如1998年、1999年的特大洪水、1976年唐山地震等，對於我國現有資本實力並不雄厚的保險公司來説，將面臨巨大的賭款支付壓力，很有可能導致一些保險公司倒閉，故需要通過政策性保險機構的專項保險基金和特殊保險方式加以解決。
應借鑒國外經驗：
強制購買洪水保險
據專家們介紹，國外要求居民強制購買洪水保險的經驗值得借鑒。比如，在美國每一項牽涉到建築物抵押交易的貸款者都要查看現行的國家洪水保險計劃地圖，以確定該建築物是否在特定洪水風險區內，並完成標準的洪水風險確定表格。如果貸款者確認該建築物在特定洪水風險區內，且該建築物所在的社區已經參加了國家洪水保險計劃，那麼他將發出正式通知，要求業主購買洪水保險作為接受貸款的條件。
1973年美國出臺的洪災保護法和1994年的國家洪水保險改革法中規定：把強制購買洪水保險作為任何在社區特定洪水風險區內收購和建造獲得聯邦或與聯邦有關的補助的建築物的條件。該法規定，在特定洪水風險區內禁止聯邦貸款機構（如小型工商管理局、美國農業部農村住房服務社、政府主辦的住房供給部）進行貸款、抵押或用改善的房地産或可移動的房屋做擔保的貸款，除非借款者購買了洪水保險，並使整個貸款期維持在保單的有效期內。該法適用於聯邦貸款機構實體管轄範圍內的貸款者。這些聯邦實體包括：聯邦儲備系統董事會、貨幣審計署、節約監督辦公室、、國家信用合作社管理局和農業信貸管理局。該法也要求美國聯邦住宅貸款抵押公司和聯邦全國抵押協會執行強制購買洪水保險的要求。
聯邦管理的貸款者為不參加國家洪水保險計劃的社區內的建築物做常規的貸款時不要求做洪水保險。雖然在沿海屏障地帶系統中的新建或實質性改建的建築物不能獲得洪水保險，聯邦管理的貸款者仍可為此貸款。在這種情況下，要求貸款機構通知借款者，在發生總統宣佈的洪災的情況下，這些建築物不能獲得永久性的修復或是重建的聯邦災難補助。要求聯邦管理和擔保的貸款機構在任何情況下都要對用位於特定洪水風險區內的建築物做抵押的借貸者發出正式通知。
國家洪水保險計劃的目的是讓社區對洪水的危害提高警惕，並幫助他們減少可能會遇到的洪災損失。所以即使在許多年都沒有遇到洪水或是從來沒有遇到過洪水的社區，只要是符合上述法規要求的強制購買洪水保險條件的都不能免除。因為聯邦緊急情況管理局確認洪水風險時，歷史的洪水記錄僅是其中的一個考慮因素，更多的決定因素如：降雨、河流流量、地形、風速、潮汐漲落、防洪措施、發展狀況（現在的和規劃的）、社區地圖和其他資料數據。
1996年10月1日開始生效的法律規定：聯邦管理的貸款者和聯邦貸款代理機構在做需要洪水保險的貸款時，要求由第三方保存，待條件完成後即交受讓人的擔保證書。如果為了稅收、保險和其他理由已經要求第三方保存擔保證書，用改善了的居民房地産或可移動的房屋為抵押的貸款所需要的洪水保險也必需第三方擔保證書。法令要求100％的遵守在貸款期內維持洪水保險保單生效的要求。
■資料
美國國家洪水
保險介紹
國家洪水保險計劃是美國國會根據1968年通過的國家洪水保險法建立的。1973年通過的洪災保護法對該計劃作了進一步的擴大和修改。1994年的國家洪水保險改革法又對該計劃作了進一步的修改。
國家洪水保險計劃由聯邦保險管理局和減災董事會負責管理，他們都屬於聯邦緊急情況管理局。聯邦保險管理局負責設定國家洪水保險計劃的保險組成，減災董事會負責監督該計劃的各個方面，他們的工作是緊密聯繫的。
在實行國家洪水保險計劃以前的幾十年中，國家對洪災的反應通常局限在建設防洪工程，如大壩、堤防、海堤等，同時對洪災受害人提供災難救濟。這種方法既沒有減少損失，也沒有減少不明智的開發。在某些情況下，可能事實上促進了這種開發。通常還會導致公眾不購買保險公司的洪災保險保單，以及忽視能減少洪災損失的建築技術等問題。
國家洪水保險計劃旨在用保險的方法來代替災害救助的方法。國會建立國家洪水保險的目的是為了解決由於洪災損失的逐步升級從而使廣大納稅人承擔的救災款不斷上升的問題。該保險通過社區的洪泛區管理條例，並通過支付保險金的保險機制來對業主未來有可能損失的財産提供保護。
社區只要在特定洪水風險區範圍內採納和執行洪泛區管理條例，就可與聯邦政府簽定協議，聯邦政府就可為該社區做洪水保險，作為對該社區的洪災損失的財政保護。全國有19,000多個社區獲得了國家洪水保險。
國家洪水保險計劃通過社區、保險業和貸款業的共同參與，每年減少洪災損失大約8億美元。此外，按照國家洪水保險計劃的建築標準建造的建築物要比不遵守該標準的建築物遭受的損失減少77％。而且，每付出3美元的洪水保險索賠，就可節約1美元的災害補助支出。
在平常的年份，國家洪水保險計劃是自我維持的，也就是説，該計劃的運作費用和洪水保險索賠不是由納稅人支付的，而是通過洪水保險單籌集的保險金來維持的。
中國經濟時報 2001年07月12日
