在過去行政權力高度集中的計劃經濟體制下，城鎮社會支援網路的功能，主要是由單位組織來完成的。單位組織是社會行政管理體系的基礎，幾乎所有的人都是通過單位來管理的，對各種社會風險的規避和克服，也主要依靠單位的支援。隨著計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，很多過去由政府直接干預的領域交給市場和社會來調節，單位組織的管理體制也隨之發生深刻的變化，其原有的保障功能和生活服務功能，正在逐步的市場化和社會化。
一、“小政府、大社會”是新型社會組織的框架
隨著社會主義市場經濟體制的形成，社會管理的方式將發生深刻變化，“小政府、大社會”將是今後基本的社會管理目標模式和社會組織框架。一些原來由政府直接干預的領域，將主要由市場和各種新興的社會仲介組織來調節，政府將更加集中精力，解決好市場不能解決的問題。在這種轉變中，各種社會仲介組織，將經歷一個從迅速發展到注重制度完善的過程。
中國近兩年進行的自上而下的行政機構的精簡和改革，在中央和省級的層次已經基本完成，在2001年將啟動縣和鄉鎮的行政機構精簡,這可能是中國建國以來歷次機構精簡中力度最大的一次。不同層次的行政機構，精簡人員達到30%-50%。儘管這次精簡在縮減財政的行政支出方面的意義或許還不是十分顯著，但機構的撤並和人員的精簡，為建立一個精練、高效的政府確定了基本的組織框架。
在城鎮中，改革前幾乎所有的從業人員都納入行政管理下的單位組織（機關、企業、事業），但隨著改革的深入，社會上出現越來越多的“無組織無單位”人員（個體勞動者）、“有組織無單位”人員（非公有制部門就業者）或“有單位不在崗”人員（下崗和離退休人員），單位組織本身也在發生深刻變化，“社會”的自組織領域、業餘時間、閒暇生活的領域都變得更加寬余了。適應這種變化，街道和居委會社區以及社會仲介組織將作為新型社會支援網路的基礎，發揮更大的作用。
二、保障體制從單位保障到社會保障的轉變
在原有的計劃經濟體制下，中國的個人生活保障體系，都是建立在單位組織中，在經濟領域就是建立在企業裏。國有企業不僅承擔著發展生産的經濟功能，也同時承擔著職工生活保障和就業保障的社會功能。企業的多重經營目標，影響了企業的效率和經濟目標的實現。目前國有企業的改革目標，是職工生活保障和就業保障的社會化，即這方面的功能從企業中分離出來，由統一的社會化組織來承擔。今後養老、醫療、失業等方面的社會保險金以及最低生活保障金，都要通過社會來發放，這種過渡的實現，需要一種管理成本較低而運作非常有效的替代組織。人們原來期望統一的社會保障機構成為分離國有企業保障功能的替代組織，但由於新建立的這種機構沒有深入到社會基層的組織網路，其監督和管理的有效性受到很大的限制，而如果新建立這樣的組織網路，則成本太高。中國現有的由街道委員會和居民委員會構成的社區組織網路，在這方面可以發揮很好的替代作用。它們遍佈基層，熟悉千家萬戶的情況，便於監督和管理，而且成本較低。現在在一些試點城市建立的“社區服務中心”，承擔起社會保障、求職、計劃生育等幾十種生活服務功能，是一種有效的做法。要通過制度化的措施，使統一的社會保障機構與社區組織和各種市場仲介機構密切銜接，建立廣泛的弱勢群體的社會支援網。社區組織也要改變過去“老太太工作”的形象，更多地吸收專業的社會工作者參與這一事業，有效地發揮社會支援的功能，使社區組織成為中國新型社會支援網的基礎。
三、從單位“辦社會”到社區自組織的轉變
在原有的計劃經濟體制下，我國在社會服務體系十分落後的情況下實行工業優先發展的戰略，造成工業先行與社會服務滯後的脫節，很多社會服務功能不得不內化到單位中，從而形成單位“辦社會”的普遍現象。國有部門的機關、企業、高校等單位，幾乎生老病死什麼都管，辦了很多內部的住宅、醫院、子弟學校、食堂、澡堂、幼兒園、商店、車隊等等，有的大企業甚至有自己的火葬廠。這樣每個單位都要有一個龐大的後勤服務和管理部門，效率很低而成本很高，國有企業的“辦社會”已經成為虧損和缺乏競爭力的重要原因之一。直到目前，這種單位“辦社會”的情況，在很多地方仍然十分普遍。
社會主義市場經濟體制的建立，對單位組織提出了降低運作成本的約束和要求，這就需要建立健全與市場經濟配套的社會服務體系，把“辦社會”的功能逐步從單位中分離出來，由市場和社區來組織“社會”。在這種情況下，城鎮社區的功能將會有很大的擴展，社區工作應適應這種新的變化，要有充分的準備，自身的運作體制也要有一個很大的改革，不斷提高自身的自組織能力，充分發揮基礎的社會支援網路的作用。
四、社會生活從找單位幫助到找社區幫助的轉變
在原來社會生活支援網路以單位為基礎的情況下，人們有什麼事情首先是找單位，出差住旅館要單位開介紹信，子女上學有困難要找單位，家屬就業有困難要找單位，結婚、離婚也要單位開介紹信，生孩子要單位給指標，生活困難要單位給予困難補貼，住的公房下水道壞了或暖氣不熱需要求單位來修理，甚至病了住院也要單位出人值班護理等等……但是，隨著改革的深入和單位功能的專門化，這種情況已經越來越難以維持下去。
社會支援網路的變化，將迫使人們的生活習慣發生變化，今後人們在遇到各種生活問題時，將越來越習慣於找市場、找社區和找社會仲介組織，而不是找單位。新的社區組織必須能夠提供這些幫助或能夠提供相關的資訊。
五、新型的社區支援網路應注重制度建設和降低運作成本
在社會生活的支援網路從單位向社區的轉變過程中，由於單位支援功能逐步弱化，而新的社區支援功能還沒有健全起來，難以完全發揮替代作用，所以目前在部分領域出現了社會支援網路的失效，使一些人的生活出現了困難無助的情況。例如，目前大多數下崗職工的生活和謀職主要依賴於親友支援網路的現狀，説明瞭就業弱勢群體社會支援網路的脆弱。
社會支援網路從單位到社區的轉變，自然是由計劃經濟體制向社會主義市場經濟的轉軌所決定的，這是大勢所趨。但是這種轉變有兩個重要前提：一是新的社區支援網路要堅持用法律和契約來規範不同的利益主體之間的關係，充分運用不同於政府干預和市場調節的社會整合力量，防止社區成為新的單位；二是要有降低社區支援網路運作成本的約束，這是社區在支援功能上替代單位組織的一個根本理由。如果運作成本無法降低，替代過程將是非常艱難的和非常緩慢的，甚至會出現替代無法實現的狀況。因此，新型的社區在擴大服務功能的過程中，應特別注重引入競爭機制，強化運作成本的約束，能夠由市場調節的儘量由市場調節，能夠準市場化運作的儘量準市場化運作，特別是要防止把各種行政性的管理成本攤派到消費者身上，把服務功能簡化為“收費”過程， 同時也要防止用過高的行政支出成本去“樹立”社區服務“典型”。 (本文作者為中國社會科學院社會學研究所副所長、研究員)
中國網2001年1月23日
