編者按：聯合國千年首腦會議即將於9月初召開，中國國家主席江澤民將親赴美國紐約聯合國總部參加大會。作為世界上最重要的國際組織，聯合國面臨的最大挑戰之一，就是對其在維護國際和平與安全方面發揮重要作用的考驗。聯合國在其55年曆史中儘管未能很好地發揮《聯合國憲章》賦予其在維護國際和平與安全方面的職能，但它在不少衝突地區開展的維持和平行動還是取得一定成效，受到國際社會普遍歡迎。維持和平行動已經成為聯合國處理地區衝突機制的重要組成部分和主要手段。維和行動將是聯合國千年首腦會議的議題之一。有關專家就聯合國維和問題進行深入分析，希望對讀者了解維和問題有所幫助。
維和行動使世界安寧
聯合國維持和平行動始於1948年6月第一次中東戰爭期間，到1988年美蘇關係全面緩和以前，聯合國共開展了13次維和行動。習慣上，人們將這一時期的維和行動稱為傳統的維和行動或第一代維和行動。
傳統的維和行動從構成到任務均較為單一，目標也較為明確。其基本形式大致可分為兩類：一是由非武裝的軍事觀察員組成的觀察團監督停火、撤軍或有關協定的執行；二是派出裝備用於自衛的輕型武器的維和部隊，以確保停火，緩和局勢，為解決爭端創造條件。聯合國維和行動在其長期的實踐過程中形成了被國際社會認可的三項基本準則：即同意原則、中立原則和非武力原則。這是聯合國維和行動取得成功的基本保證。正因為聯合國維和行動遵循上述基本準則，才使它在冷戰時期極其困難的環境中為維護國際和平與安全，防止地區衝突擴大化作出獨特的貢獻，被譽為聯合國所採取的最成功的行動之一，1988年聯合國維和部隊榮獲諾貝爾和平獎。
80年代末以來，世界格局發生的重大變化，為聯合國進一步發揮其積極的作用提供了新的機遇，聯合國的地位大大提高。聯合國維和行動空前活躍，進入了“第二代維和行動”時期。維和行動的規模大大增加，任務急劇擴展，不僅承擔傳統的監督停火等職責，還包括組織大選、監督和促進人權、改善法律秩序、安置難民、為人道主義救援行動創造安全環境、解除各派武裝、清除地雷、設置安全區、重建國家等。
聯合國第二代維和行動的實施，對改善奈米比亞、莫三比克、薩爾瓦多以及柬埔寨等國的局勢起到了積極作用，受到國際社會的讚揚。在這些成功的事例中，聯合國維和行動在國際社會的充分支援下，注意保持公正和中立，並避免使用強制手段，贏得了衝突各方的合作。但與此同時，第二代聯合國維和行動的實施也暴露出一些令人擔憂的問題。特別是1994年前後，波黑、索馬利亞、盧安達維和行動的失敗，以及在一些維和行動中少數維和人員的胡作非為，使維和行動聲譽受損，維和行動跌入低谷。與1994年維和行動高潮時期相比，1998年聯合國在世界各地派出維和人員總數下降了75％。
維和面臨新問題
國際社會對此進行了深刻反思。歸結起來，第二代維和行動出現的問題主要有：1.聯合國維和行動到底是一種什麼樣的行動？以武力強制執行和平行動與維和行動的界限何在？2.維和行動是否應尊重有關國家的主權？傳統的維和行動三原則是否仍應恪守？3.聯合國開展維和行動是否應量力而行，而不是“包打天下”？4.如何協調聯合國與區域組織及出兵國在維和行動中的作用，以保證聯合國的主導地位？
上述這些問題的出現有著深刻的原因。冷戰結束後，在國際局勢呈現總體和平，舊的矛盾與衝突逐漸緩和的同時，新的矛盾與衝突接踵而來。一些國家和地區內部的民族、宗教、社會矛盾極度惡化，導致殘酷的內戰和武裝衝突頻發，百姓生靈涂炭，嚴重危及地區乃至國際的和平與安全。國際社會普遍期待聯合國及其維和行動能為解決這些衝突做出積極貢獻。面對衝突疊起的局勢，聯合國本身的指導思想出現了失衡，“重維和，輕發展”，在維和行動中又忽視政治解決，而著重于強制執行和平和“人道主義”干預。一時間，維和行動似乎成了解決各種衝突的靈丹妙藥。但就在維和行動迅速擴展的同時，也造成維和行動的不堪重負和一定程度的變質，埋下了危機的種子。
此外，聯合國維和行動本身尚缺乏嚴格的定義和執行標準，對於一國內部衝突是否威脅或破壞了和平，聯合國的判定往往是根據少數大國的意願做出的，因而存在著某種隨意性和片面性，或者“雙重標準”，出現了聯合國在有的地區大肆干預，甚至動用武力，而對有的地區大規模人道主義災難則不聞不問的情況。更有少數西方國家借聯合國維和行動旗號，推行自己的外交政策，對他國內政進行干涉。在這種企圖未能得逞後，則繞開聯合國或從財政等方面對聯合國施加壓力，給聯合國維和行動的實施帶來困難。
維護聯合國維和權威
從本質上説，聯合國是一個政府間的國際組織，而不是世界政府，維和行動能否順利實施取決於成員國的政治意願。雖然在冷戰結束後，國際社會在維護國際和平與安全問題上對聯合國寄予了很大的期望，但實際上聯合國的眾多成員國並未向聯合國提供完成這些使命的必要資源。
聯合國處於兩難境地。一方面，它要表明作為當今世界上最重要的國際組織，它能夠對冷戰後出現的各類衝突做出有效的反應，另一方面，它又不擁有足夠的強制力去應付這些衝突，它的貿然介入存在著失敗的危險。而一旦失敗，聯合國的聲譽又會遭到打擊。這是聯合國一個亟待解決的問題。
聯合國是世界上唯一被賦予了維護國際和平與安全的國際組織，維和行動作為聯合國歷史上最成功的行動之一應該繼續發揮其應有的作用。國際社會對此別無選擇。在維持和平問題上，聯合國及安理會的權威和主導地位必須受到尊重，必須反對以少數國家或國家集團意志淩駕於聯合國和安理會之上，或打著聯合國旗號肆意干涉他國內政。為保證聯合國維和行動的順利進行，防止其被濫用，必須建立和健全其指揮和控制機制，對聯合國安理會、秘書長和維和行動出兵國的權利與義務做出明確規定，增加廣大成員國，特別是衝突地區有關國家在維和行動決策問題上的發言權和監督權，使維和行動的實施更能反映國際社會多數的意願。聯合國在開展維和行動過程中，特別是一些較大規模、任務較為複雜的維和行動中仍需要區域組織有效合作。但區域組織的作用必須嚴格按照憲章第八章的有關規定，遵守安理會決議，而不能自行其是。
“新干涉主義”嚴重干擾維和行動
聯合國通過維和行動對一些國家和地區衝突的干預十分複雜和微妙，對其評價不宜絕對化、簡單化。確實存在著一些國家內戰造成的災難若沒有外界介入將很難儘快平息，需要外部在一定程度上進行干預的情況。但是，外部干預應當是在各種和平方法已經窮盡後，且在聯合國得到具有代表性的各會員國一致支援基礎上進行。聯合國維和行動的任務是儘量使衝突地區局勢朝著和平解決方向發展，且應量力而行，而不是動輒使用武力。目前干擾聯合國維和行動發展的一個重要因素來自“新干涉主義”。隨著國際安全形勢的變化，國際社會一些勢力極力把一個國家內部衝突納入國際和平與安全的範疇。特別是科索沃危機之後，西方的一些學者及政治家不斷鼓吹和策劃修改《聯合國憲章》中的不干涉內政原則，認為無需衝突當事國的同意就可實施維和行動。如果聽任“新干涉主義”氾濫，聯合國憲章的宗旨和基本原則勢必遭到全面破壞，聯合國維和行動的基礎也就不存在了。因此，維和行動的未來發展必須防止“新干涉主義”的干擾，嚴格尊重當事國的意願。
隨著形勢的發展和各類衝突的複雜化，國際上要求通過預防性外交防止危機惡化的呼聲高漲。但預防性行動不能局限于在衝突尚未發生時部署維和部隊，它還應該基於所有當事方的合作，同解決危機的更為廣泛的和平進程相聯繫，包括用政治、經濟、外交等各種手段防止衝突爆發或使熱點地區局勢降溫。預防性行動應被視作促成和平與幫助經濟社會發展、消除衝突根源的紐帶。
迄今為止，聯合國已實施了54次維和行動。儘管有過挫折，但事實表明，它仍不失為聯合國在承擔維護國際和平與安全重任中一個較為成功的創舉。
《人民日報》 (2000年08月17日第七版)
