快速人口老齡化背景下，健康中國建設的關鍵在於調整老齡健康問題在社會發展中的地位和作用，建立與人口年齡結構和疾病譜相適應的健康服務模式。進入人口老齡化社會的20多年來，我國老年健康服務政策制度體系逐步完善，其內在邏輯在於深入認識和把握老年人真實、客觀的健康需要，通過強化老年健康治理的“合縱連橫”，持續優化老年健康服務供給，不斷提升老年人健康福祉。邁入中度老齡化社會後，我國老年健康服務的發展要在積極老齡觀和健康老齡化理念引領下，在持續深化供給側改革基礎上，更加注重需求側發展，大力培育多元化市場服務主體，積極鼓勵基層治理創新實踐，推動老年健康服務更高層次的供需均衡和精準對接，建設活力奔涌的老齡化健康中國。

健康是幸福生活最重要的指標。進入21世紀以來，隨著經濟社會的快速發展和人民健康需求的不斷增長，黨和政府高度重視人民健康問題，提出實施健康中國戰略，大衛生觀、大健康觀在全社會廣泛傳播。大衛生觀、大健康觀，就是要把衛生健康工作理念、服務方式從以治病為中心轉變為以人民健康為中心，從健康政策和健康治理角度綜合考慮影響健康的各種因素。以人民健康為中心，為人民群眾提供全生命週期的衛生與健康服務，必須緊扣人口老齡化這一基本國情。截至2021年底，我國60歲及以上老年人口已達到2.67億，佔比18.9%。① 快速人口老齡化背景下，健康中國建設的關鍵在於調整老齡健康問題在社會發展中的地位和作用，建立與人口年齡結構和疾病譜相適應的健康服務模式。因此，主動回應不斷增長和變化的老年人健康服務需要，建立完善老年健康服務體系，提高老年人群的健康福祉，不僅是健康中國建設的必然要求，也是積極應對人口老齡化，拓展人口品質紅利，推動形成一個活力奔涌的老齡社會的關鍵舉措。

從社會發展的角度看，隨著老齡社會的到來，老年人的健康不再只是個體和家庭的問題，而是一個重大社會問題，這也意味著需要對衛生健康政策和服務體系進行相應調整和重構。本文嘗試探索如何在健康中國戰略和實施積極應對人口老齡化國家戰略的要求下構建起一個能夠適應當前和未來老年人口需求的老年健康服務體系。全文主要分為三大部分:第一部分從政策範式及其轉移的視角分析進入人口老齡化社會以來我國老年健康服務的發展演變和歷史脈絡; 第二部分討論我國老年健康服務發展的政策邏輯，以及邁入中度老齡化社會以後可能面臨的現實困境；第三部分對我國老年健康服務的實踐走向進行展望，並提出政策創新和路徑優化的思考。

一、進入人口老齡化社會以來老年健康服務的發展脈絡

老年人的健康和照料問題是人口老齡化過程中最為突出的問題，如何推進老年醫療健康工作成為重要的老齡政策議題。《中華人民共和國老年人權益保障法》在總則中提出了“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”的“五老”方針。二十多年來，包括老有所醫在內的“五個老有”始終是我國老齡事業發展的核心目標。有研究對2018年以前的中央政府工作報告中有關老齡事業的文本內容進行了分析，發現政府的工作重心集中在養老保險、養老服務和老年醫療健康三方面，相關政策體系不斷發展完善。從政策範式及其轉移的視角看，習近平總書記提出的“大衛生觀、大健康觀”以及在此基礎上形成的“健康中國”戰略，標誌著黨和政府在健康問題上發生了根本性的認知變化，正在逐步形成全新的政策理念和政策目標。因此這裡，以2016年為時間節點，對2000年進入老齡化社會以來我國老年健康服務的發展階段和演變歷程進行劃分。

（一）2000—2015年，老年醫療保健工作快速發展

我國在跨越21世紀的同時步入了老年型社會。是時，國家從城市開始大力發展社區衛生服務工作，推動社區服務中心（站）的建設。因此，建立健全以社區衛生服務為基礎的老年醫療保健網路成為“十五”和“十一五”時期老年醫療保健工作發展的主基調。特別是從2009年開始，依託城鄉社區衛生服務機構，國家啟動實施基本公共衛生服務項目，惠及億萬老年人。可見，進入老年型社會的前十年是我國社區衛生服務快速發展的十年，也是老年醫療衛生保健工作打基礎、利長遠的十年。在基本具備社區服務網路基礎之後，政策重心開始轉向連續性醫療服務資源不足這一薄弱環節，從“十二五”開始，國家提出要逐步加大老年病醫院、護理院、老年康復醫院和綜合醫院老年病科等老年醫療衛生機構的建設。這一時期，全國範圍內養老服務快速發展，醫養結合政策實踐隨之破土而出。醫養結合的快速發展反映出老年人對更為方便地獲得連續性健康服務的迫切需要，亟需以健康為導向的整合型服務。

縱觀進入老齡化社會十五年以來的發展，可以清晰地看到，在縱向上，政府和社會對老齡事業以及老年醫療健康工作的重視程度在不斷提升。聚焦“老有所醫”，一方面對全民醫保和基本公共衛生服務做出長遠制度安排，另一方面適應人口老齡化形勢，加大資源投入和政策創制力度，提高醫療衛生服務的適老性。在橫向上，服務涵蓋範圍持續拓寬，表現為內容從重視疾病治療擴展到健康管理、康復護理、長期照護、醫養結合型服務等方面，對象從傳統的老年患者或病人向高齡、失能以及一般老年人延伸，空間從城鎮拓展到農村地區等。

（二）2016年後，老年健康服務體系化發展

2016年8月，全國衛生與健康大會召開，習近平總書記強調，要把人民健康放在優先發展的戰略地位，明確了健康服務的內涵和目標，即“讓廣大人民群眾享有公平可及、系統連續的預防、治療、康復、健康促進等健康服務”。

隨著健康中國上升為國家戰略，這一戰略理念開始全面地貫穿和體現在各部門和各領域的政策和行動中。2016年發佈的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》開闢專章闡述健全健康支援體系的政策措施。圍繞強化老年健康服務供給側結構性改革，我國相繼出臺了《“十三五”健康老齡化規劃》、《關於建立完善老年健康服務體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）、《“十四五”健康老齡化規劃》等政策文件，逐漸形成清晰的目標路線，體現出政策發展中質的變化。老年健康服務步入快速發展軌道，逐漸由單項突破轉向綜合推進。健康導向不僅體現在醫療衛生領域，還體現在養老服務領域。康養結合納入養老服務體系建設目標就使養老服務體系建設具有更明確的健康老齡化指向。

在政策持續推動下，近年來，我國老年健康服務工作在各地快速推進，成為新時期衛生健康事業和老齡事業的重點突破領域。可以預見，未來大老齡、大健康、大養老的事業發展格局將進一步交織融會，以滿足數億老年人日益增長的健康老齡化需求，探索老齡社會條件下健康中國和活力社會建設的有效路徑。

二、老年健康服務的發展邏輯和現實挑戰

人類社會發展經驗證明:衣食住行生存需要和健康是全人類普遍具有的共同需要, 健康需要已成為現代社會最重要需要。人口老齡化快速發展背景下，研究和滿足老年人的健康需要自然也就成為社會政策的關注焦點。需要界定與需要滿足是理解社會生活狀況、社會制度安排特徵和政策框架的最佳理論視角。滿足什麼樣的健康需要，通過什麼途徑來滿足需要，政府在健康需要滿足中扮演什麼角色，構成了老年健康服務體系運作的價值基礎，也決定了政策制度不斷發展的內在邏輯。

（一）積極回應老年人健康需要

從以老年人為本的視角出發，著力滿足老年人健康需要，是老年健康服務政策不斷發展和完善的原初動力。老年人是慢性病的高發群體，而且多病共存的比例高。同時老年人群中認知、功能減退以及營養、心理等健康問題也更為突出，對個體健康影響也就更為複雜。2019年我國每人平均預期壽命為77.3歲，但是WHO數據顯示健康預期壽命僅為68.5歲① ，由此也産生了令人關注的照護依賴問題。老年期的健康狀況特徵決定了老年人在急性醫療之外，還需要全人、全方位的健康服務，涵蓋共病治療、功能康復、長期照護、心理關懷等多個方面，跨越醫院、養老機構、社區、家庭等不同地點。

健康需要的內容是隨社會發展不斷發展變化的，對健康的認識，決定了健康需要的內容和結構。在現實生活中，認為“健康等於不生病”、要保持健康就必須“以治病為中心”的傳統健康觀念，已被歷時性地建構為一種具有特定邏輯的價值理念、話語體系和實踐活動。然而這種對於健康的認知和實踐，其實際指向並非健康，而是疾病，也並不符合日常生活中人們對健康的感知。大多數研究顯示，非專業人士傾向於把健康看作進行日常活動的能力，也就是説，很多人把健康看作功能良好狀態。對大多數老年人來説，維持功能發揮，提高實際的生活品質是最為重要的。因為人生之目的是“生”，“生”之要素是活動。有活動即是生，活動停止即是死。

這一方面意味著要立足功能健康的視角來認識和把握老年人的健康需要。這種需要指向一種客觀的匱乏狀態，人的基本功能需要如果不能得到滿足， 這種缺乏狀態將損害人的生命意義。另一方面，這也意味著，我們不僅要充分關注和滿足患病者和失能者的健康需要，也要特別關注和研究尚處於機能良好狀態的人群何以保持良好的外部原因，因為健康優先、預防為主最高的目標是怎麼樣獲得健康，讓人更長時間地享有自如活動和健康生活。

迄今為止，我國老年健康服務體系仍然是以疾病，特別是急性病救治為中心的體系。老年健康服務體系的各個環節還存在發展不平衡的矛盾，相對於疾病診治，在健康教育、疾病預防、康復護理、安寧療護等環節的投入明顯不足，對慢病管理和老年人心理健康的重視不夠。如何在實踐層面發揮老年人在健康自我管理上的主觀能動性，如何推動機構、資金、人力諸方面的資源重組和機制再造，從單病治療轉向多病共治，從疾病治療轉向健康維護，從衛生部門主導為主轉向多部門參與並重，形成老年健康服務不斷優化發展的內生驅動力，在部門職能交疊和多重利益交織背景下，這無疑是一個巨大的現實挑戰。

（二）持續加大老年健康服務供給

2016年是我國供給側結構性改革的開局之年，也是健康中國戰略規劃實施之年，全國衛生健康改革與發展進入供給側結構性改革新時期。就老年健康服務而言，逐漸從體系建設的角度明確對服務主體、服務內容、服務方式和保障措施等系統內各要素進行全面的干預，著力加大老年健康服務供給。

政策工具是人們為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而採用的具體方式和手段。圍繞加大有效服務供給這一政策目標，現有政策中供給型政策工具的運用是較為頻繁的，也即通過增加服務、場地、人才、資金、技術等要素的供給，為老年健康服務發展提供驅動力。老年健康服務的可及性和專業性首先離不開基礎設施和服務人力支撐，這也是當前最主要的薄弱點所在，因而這兩類供給型政策工具佔有重要位置。在人才培養上，《“十四五”健康老齡化規劃》提出了加強全國老年健康專業人才培訓、擴大老年健康照護隊伍、培養老年健康社會工作者等方面的系統舉措。筆者認為其中有兩個方面的政策導向是十分值得關注的。一是提出在內科和全科住院醫師規範化培訓中強化老年醫學學科內容。如果所有醫生都能具備一定的老年醫學知識，無疑能有效減少現代醫學精細分科帶來的“見病不見人”的弊端，避免不必要的過度醫療及其副作用，讓更多的老年人受益。二是加快培養服務於老年健康的社會工作者、志願者隊伍。從“大健康”的角度看，健康管理和功能維護的很多手段是非醫療性的，幫助老年人更好地提高環境適應和自我管理能力，盡可能長久地維持自理自立的生活，這些都需要也適合健康社會工作者來做，而不是僅依賴於有限的醫務人員。

基礎設施方面的政策“含金量”就更高。比如，《指導意見》提出的三項具體量化指標，全部是與廣義的基礎設施建設有關。《“十四五”健康老齡化規劃》提出了七項主要發展指標，其中三項與基礎設施有關，並對各地康復醫院、護理院（中心）以及安寧療護服務設施建設提出了明確的最低指標要求。這表明現階段我國老年健康服務政策的重心在於轉化、拓展現有醫療系統中的基礎醫療資源，強化多病共治、機體功能的綜合維護，生命末期的安寧療護，以更好滿足老年人的健康需要。可以預見“十四五”期間，我國健康服務將迎來增量擴張和存量挖潛的雙向快速增長時期，但也面臨諸多現實挑戰。

“十四五”時期是我國人口老齡化重要轉軌期，人口老齡化將從緩慢發展轉為加速發展。到“十四五”末，預計60歲以上老年人口將突破3億人，佔總人口的比例將超過20%，從輕度老齡化社會進入中度老齡化社會① ，並將在2035年前後進入人口重度老齡化社會②。快速人口老齡化疊加疫情防控常態化背景下，我國老年健康服務供給將長期面臨總量不足的矛盾。同時“60後”新老年群體將在“十四五”期間成為老年人群的重要組成部分，在基本健康需求之外，對健康的多元化、多樣化、個性化需求將不斷發展和升級，我國老年健康服務還將長期處於結構性供需不均衡的矛盾。

（三）著力優化老年健康服務資源配置

以功能維護和整體生活品質保障為導向的老年健康服務，並非單一性質服務，除醫學服務外，還包括心理服務和社會服務，服務的觸角也需從院內服務向老年人所在社區和家庭延伸。因此，進入老齡化社會以來的20多年，老年健康服務的發展歷程也是老年健康資源配置豐富、整合和優化的過程。

首先加強橫向治理，以醫養結合作為資源整合的關鍵突破口。身處長壽時代，老了不能動了，誰來照顧是所有人都面臨的一個現實問題。這是因為，社會護理的平均護理時間要遠遠長于治療和手術之後的疾病康復性護理，而且在高齡群體中，疾病誘發的醫療護理和身體衰老所需的身體護理可能還會呈現出持續不斷的“交織態”。這一複雜狀況帶來的挑戰就是如何實現醫養的資源整合和功能耦合，低成本可持續地保障老年人因疾病和衰弱帶來的長時間段的護理需求。近年來我國養老服務、醫養結合政策密集出臺，其政策目標也進一步聚焦到居家社區機構相協調、醫養康養相結合。

其次在縱向治理上，通過試點示範、基層機制創新等多種治理手段優化資源佈局，推動服務就近就便。圍繞積極應對人口老齡化這一總體政策目標，由不同部門主導在全國範圍內推動實施了居家社區養老服務改革試點、醫養結合試點、長期護理保險試點、智慧健康養老應用試點示範等一系列試點。整體而言，這些試點工作無疑從不同角度促進了養老服務、老年健康服務資源總量的豐富，並通過資金、稅收、用房用地等多方面的政策調節，積極引導服務供給的資源配置向社區和居家層面傾斜和下沉。

在充分肯定成績的同時，也要清醒認識到，目前，我們在治理措施上，主要還是以醫養簽約、養辦醫、醫辦養等為主，以需求為導向的醫養資源統籌治理和部門協同治理力度還不夠。長期以來形成的部門間、條塊間的割裂，不利於有效協同相關政策和資源，充分釋放政策效應。在治理方式上，還主要依靠行政推動和倡導，經濟、法律、科技等手段運用還較少。特別是，我國優質醫療服務資源向急性醫療、高等級醫院集聚的現象尚未得到根本扭轉，這種資源配置模式無疑不利於發展整合型的健康和照護服務。

“十四五”時期和今後較長時間，我國老年健康服務將進入資源整合和優化配置的高品質發展階段，如何打破老年健康服務設施建設和服務能力在城鄉以及區域之間的不均衡格局，促進老年健康服務均等化發展；如何減少社會辦醫存在的“彈簧門”和“玻璃門”等現象，調動社會辦醫的積極性，就近就便更好滿足老年人多樣化健康需求；如何鼓勵地方在基層治理層面改革創新，減少服務體系搭建和資源建置上的分割和碎片化，都需要堅持以滿足老年人現實需要為落腳點和出發點，著力予以思考和解決。

三、老年健康服務的發展趨勢展望

我國老年健康服務政策發展高度契合了我國衛生健康事業從以疾病為中心走向以人民健康為中心，從醫療保障走向健康保障的轉型趨勢，同時也是積極應對人口老齡化的必然之舉。更長的壽命既是經濟社會發展所取得的成果，也是我們非常寶貴的資源和財富。這就要求我們改變對老年人和老齡化的消極態度，並且盡可能地促進老年人的健康狀況，使這一群體成為推動社會進步的重要力量。回顧我國進入人口老齡化社會以來老年健康服務政策的發展歷程，總結其歷史嬗變邏輯，最重要的價值和意義在於為新時代老年健康服務發展提供現實啟示，從而更好地推進健康老齡化、建設健康中國。

（一）以積極老齡觀和健康老齡化理念為引領

進入“十四五”以後，國家明確提出要將積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程各環節，在健康衛生領域首先就要體現這一理念引領。筆者認為積極老齡觀最基本的內核就是積極看待老齡社會、積極看待老年人和積極看待老年生活，也就是説要把促進人的自由全面發展貫徹于整個生命週期。雖然很多老年人最終都會面臨眾多的健康問題，但是年老並不意味著被不良健康狀況所困，老年期仍然可以繼續有作為，有進步，有快樂。從人的自由全面發展的角度來看，人的豐富本質不是通過 “佔有”多少來體現，而是通過“活動”多少來實現。隨著活動形式的多樣化，活動範圍的擴大化，活動成果的豐富化，人的本質力量將得到充分體現，主體性將得到不斷確證，人自我實現的成就感就越充足，幸福感就越強烈。因此，積極老齡觀之下的健康老齡化並不意味著終身無病，而是盡可能地來發展和維持老年人的身體功能，以支援個人在更廣泛的社會活動中發揮作用。這就要求推動服務目標從治愈疾病逐漸轉向提高老年人現實生活能力和生活品質。對於因年齡、疾病、外在環境等因素造成的功能減退，應採取提早識別、康復重建、長期維護的原則。對於身心狀況良好者，重點則是盡可能長久地維持這種狀態，儘早發現並控制危險因素，預防失能。

老年醫療衛生服務一直都有，但建設以老年人健康特點和需要為中心的系統化的健康服務體系是未曾有過的。當前全球人口老齡化應對形勢進入新階段，世界衛生組織在全球發起了新一輪的健康老齡化行動計劃，並且把行動關注重點放在了人生的後半段，也即老年階段。作為世界老年人口大國，我們應積極參與全球健康老齡化的新一輪國際行動，擴大老年健康服務和健康老齡化方面的交流合作和經驗借鑒，避免一些發達國家走過的彎路，探索建立中國特色的老年健康服務體系。

（二）實現老年健康服務供需在更高層次的動態均衡

我國老年健康服務的根本任務是順應不斷演變的人口老齡化特徵，解決供給總量不足和供需結構性矛盾，實現供需的精準對接和更高層次的動態均衡。老年健康服務政策有著不同層面的政策目標，首要是培育新的社會健康觀念、認知和氛圍，最直接的是擴大服務供給、擴展健康服務內容和形式，最根本的是借鑒健康老齡化的國際共識、推動老齡化健康中國的治理創新。健康服務是一個開放性而非封閉性的體系，重在形成“大健康”“大衛生”的生態鏈，這就要求治理體系的同步創新，形成促使行政、市場和社群治理互補嵌入性的新制度格局。這就要求進一步優化政策工具組合，提高政策供給的精準化程度。特別是要注意實現政策工具與政策環境的有機融合，充分考量現有的政策環境因素，與組織體制、政策組合、行政資源等巧妙結合，最大可能性確保政策工具的選擇以實現政策目標為首要標準。

首先，要提高對於“服務主體”這一維度的政策關注程度，豐富健康服務參與主體，形成“多馬拉車”奔健康的態勢。一是激勵多方參與，鼓勵社會資本通過網際網路+護理、特許經營、公建民營、民辦公助等形式積極參與擴大老年健康服務供給市場。二是大力培育覆蓋城鄉社區的老年健康服務社會組織，調動和發揮老年教育機構、老年協會、社區服務中心等城鄉社會組織在健康教育、健康管理和功能維護當中的基層優勢和積極作用。應該優先放開健康領域的社會組織發展，只有盤活資源才是推動健康國家建設取之不盡用之不竭的動力源泉。三是要著力細化創新政策工具，調動和發揮個體在健康促進中的積極性和主動性。個人行為與生活方式因素對健康的影響佔到60%。① 《健康中國行動（2019—2030年）》提出每個人是自己健康的第一責任人。這意味著個人絕不是健康的被動客體，但不能否認的是，健康生活方式的選擇往往受到外部地位、資源和機會的影響。因此，在健康教育和健康促進上我們必須要有社會政策的視角，綜合考慮社會和環境的各個因素來設計有效的政策，引導和激發老年人在自我健康維護中的能動性和主動性。

其次，在“主動健康觀”的引領下不斷調整對“服務內容”的認識和思路。面向未來科技發展形勢以及突破還原論對醫學實踐的禁錮，2015年我國各領域專家提出了主動健康的概念，並逐步上升到國家政策層面。基於複雜系統理論，“主動健康觀”認為人的生命體是一個自組織、自適應的複雜巨系統，是一個軀體、精神情緒、心智、社會性和其他因素構成的綜合體，具有強大的自我修復和自組織能力。國外研究也指出，反映積極適應逆境的動態過程的復原力，是老年人重要的資源，並且使其他特徵處於相似水準的個體之間産生差異。可見，中外健康研究其實已經達成某種共識，也就是尊重健康主體“人”的屬性，重視恢復機體的整體健康，呵護和發展人的自我修復能力。因此，在健康促進手段上，要以個體的身心狀態、行為方式為調節對象，以健康生活方式、“綠色”、無創的調理技術和社會支撐網路建設等為主要干預手段。人口老齡化和慢性病流行的雙重背景下，這種健康服務理念及其實踐指向無疑是極具建設性和啟發性的。

最後，要不斷強化和優化對於“服務遞送”環節的政策設計，促進供需匹配和資源適配。老年人並不是一個同質性群體，他們由於身處不同的健康狀態及其他客觀條件，面臨著不同的匱乏狀態, 因而有著不同的健康需要。應特別注意通過適合的政策工具提高供需匹配程度，提高資源的利用率。因此要逐步建立老年人的內在能力和功能健康評估指標，圍繞功能健康制定老年人健康狀態分級標準，為處於不同功能狀況類型的老年人匹配適合、實用的健康服務資源。最重要的是，要聚焦功能重建、維護和增進，在實踐中探索研究社區老年整合照護的評估工具和干預路徑，推動基本醫療服務和公共衛生服務、醫療服務和社會服務的聯動融合，形成綜合連續的健康服務鏈條。

（三）多措並舉培育老年健康服務小微市場主體

老年人在大多數時候需要的大多數健康服務其實並不是高精尖的技術和儀器，但最好是方便就近的，能夠全面覆蓋到居家生活形態。特別是，很多老年人由於慢性病引起身體機能下降和生活自理能力缺損，而需要長期的生活照顧以及醫療護理。這就要求大大增加老年人身邊的健康“便利店”，豐富康復護理類的老年健康服務資源，實現養護康結合，補齊當前養老服務中“護”的短板，擴大有品質的長期護理服務供給。另一方面則是要積極培育和發展實用型、社區型的醫療服務資源，更好推動急性醫療體系和長期照護體系的銜接。日本在應對人口老齡化過程中，積極調動民間資源和社會力量的投入，大力豐富社區緊貼型護理服務資源，同時積極發展到府式醫療服務，到府服務人員不限于醫生，還涵蓋了護士、康復師、營養師等多個職種。作為老齡化先發國家，日本的經驗無疑是具有一定啟發性的。

面對爆炸性增長的老年健康服務需求，特別是長期性的護理需求，我們應積極探索多元主體共同治理的機制和路徑，激發國家權力、企業組織與社會組織多方面的力量，用更多的政策紅利滋養老年健康服務的小微市場主體，織密老年健康服務基層網路。這就要求強化政府主導下的市場化、社會化發展，加強政策扶持，改革體制機制，掃清身份障礙。當然，同時還要強化管理和監督，防止醫療市場中的技術衝動或利益衝動背離健康事業的“善本性”。一方面，加大政策支援力度，鼓勵社會力量投入老年健康服務。發展社區型的全科診所、康復站、護理站等，發揮其量多面廣、靈活方便的優勢，更好滿足老年人多樣性、差異化健康服務需求。另一方面，目前我國基層醫療衛生機構中，除了社區醫療衛生中心和鄉鎮衛生院，還有大量社會辦的專科診所、醫務室等，應充分利用好這些現有的社會辦醫存量資源，通過對其功能上的提質升級，提供普惠性老年健康服務。

（四）鼓勵地方開展老年健康服務治理創新

老年健康服務體系建設的重心在社會實踐，而實踐效果取決於地方政策創新程度，找到符合問題情景和民眾需求的實施方案。只有將頂層設計原則性與地方創新靈活性結合起來，才可能在一些重大問題上取得突破。各地如何基於本地的人口老齡化態勢及資源狀況，在國家大的政策框架之下進行細化和創新，是更為重要的考驗。

我國人口老齡化有一個顯著特點就是地區差異顯著，而且這種差異還在不斷擴大。七普數據分析表明，不同省份分佈于尚未老齡化、輕度老齡化以及中度老齡化這三種不同階段。這就意味著我國的老年健康服務發展不能一個模式、一種特點，而是要鼓勵各地激活動能，引導創變，建立適合於本地社會經濟發展水準、醫療服務資源狀況和人口老齡化形勢的綜合連續、就近就便的老年健康服務體系。

因此，首先要積極推動各地將老齡健康工作納入老齡工作的中心議題，納入地方黨委政府的中心工作，在實施積極應對人口老齡化國家戰略背景下，形成黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動的老齡健康治理格局，推動老年健康服務從條條主導轉向塊塊主導的快速發展。其次，可在全國範圍內設立老年健康服務治理創新觀察點，大力鼓勵基層進行政策創新和治理創新。比如，如何先行先試，突破基於疾病的醫療服務模式，建立基於功能和內在能力的健康服務體系，讓老年人更健康、更有品質地生活。如何從不健康行為産生的社會情境出發，設計更多有效的政策工具激勵人們主動選擇健康行為和生活方式；如何從健康老齡化的戰略高度來設計政策工具，匯聚多方資源，依託現有社區服務站、社區養老服務機構、社區醫療衛生機構等，在重度老齡社會來臨前搭建好失能失智預防體系。所有這些問題的突破都需要基層的先行實踐和鮮活創新。通過對觀察點治理經驗和效果的總結和比較，開展優秀案例的宣傳推廣和經驗學習工作，在各地推動形成良好的示範效應和賽馬效應。

四、結語

透視我國進入人口老齡化社會以來老年健康服務政策的發展歷程，可以總結出其邏輯思路在於順應老齡社會發展形勢，深刻理解和把握老年人真實、客觀的健康需要，並以此為導向，持續優化資源配置和服務供給，全面推進新時代老年健康政策的完善。近年來圍繞健康老齡化、醫養康養相結合這一政策方向，我國已經在養老服務、醫養結合、長期護理、老年健康服務等方面出臺了大量的政策，也開展了大量的工作，在打破專業和系統壁壘，動員全社會參與，推動“合縱連橫”的資源整合利用方面取得了顯著的成績。立足長壽時代的戰略視野來看，仍面臨諸多突出問題，尚難以為老年期以及全生命週期的功能和活力維護提供有效支撐。這就要求一方面在現有醫療保障制度框架內推動醫療衛生服務的適老化，把健康教育、預防保健放在更為重要的位置，強化老年綜合評估管理和多學科診療服務等；另一方面在長期照護保障制度框架內，做好“醫養”制度上的“分”，同時又兼顧事務上的“合”，以“康養”為目標發展專業的失能照護服務和失能預防服務。通過制度的整合，匯聚多方面的力量，著力維護老年人全生命週期的健康生活能力，探索建立適應老齡社會的健康保障制度。

最後，我們還是應想方設法向預防要健康，以預防降成本。發揮我國特有的舉國體制的優勢，幫助國民形成健康生活方式，而不是止步于疾病的早篩早治，是今後優化老齡健康治理機制所需要持續關注和推進的主要問題。應持續深入研究和關注行為選擇産生的社會情境和原因，探索適合的社會健康政策，開展針對性干預和措施，鼓勵人們主動選擇健康行為和生活方式，主動調理人體機體的失調失穩狀態，真正實現以預防為主，根本性優化全生命週期的健康老齡化軌跡。

責編：趙炎