強化善治思維提升黃河流域治理能力

黃河流域是維持全國生態平衡的關鍵“源頭”，也是我國打贏脫貧攻堅戰的重要區域。2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開的黃河流域生態保護和高品質發展座談會上強調，治理黃河，重在保護，要在治理。黨的十九屆四中全會指出，要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。作為現代社會治理的理想狀態，善治被視為治理體系和治理能力現代化的衡量標準和價值目標。當前，應深入學習和領會習近平總書記重要講話精神，以善治思維推進黃河流域治理體系和治理能力現代化，為黃河流域高品質發展提供制度保證和效能支撐。

治理體系和治理能力現代化是流域治理的應有之義

善治國者，必善治水。流域是國家治理的重要場域，流域水安全是國家生態安全的重要基礎。科學解決流域問題，歸根到底是要做到人與河流、人與自然和諧相處，最終實現人民對美好生活的嚮往，直至實現馬克思所説的“人的全面發展”。因此，保障流域水安全、保護流域水生態，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大課題，也是治國理政的重要內容。黃河流域集中體現了我國中西部地區水資源匱乏河流的流域性、區域性和結構性污染特徵，必然對流域治理提出了更高的要求。就治理方式而言，善治強調的是善於治理，這就決定了其對於推進黃河流域治理體系和治理能力現代化具有重要的借鑒意義。善治理念融入黃河流域生態環境治理中，契合“共同抓好大保護，協同推進大治理”的基本定位，有利於在實現治理體系和治理能力現代化的基礎上，形成沿黃各省區實現生態保護和高品質發展新的動力機制，使黃河流域真正成為生態宜居和人民共用高品質發展成果的美好大地。

以善治思維和善治方式建立健全黃河流域治理體系

新中國成立70多年來，黨領導人民開創了治黃事業新篇章，黃河流域經濟社會發展和百姓生活發生了很大變化。同時也要清醒地看到，當前黃河流域高品質發展仍面臨資源剛性約束、空間開發失調、生態環境脆弱、治理效率低下等多重制約。這些問題，表像在黃河，根子在流域。因此，在高品質發展背景下，需要以善治思維和善治方式建立健全黃河流域治理體系，推進黃河流域治理能力現代化。

推動黃河流域主體功能區的分類治理。流域是我國主體功能區戰略落實的重要載體之一。在黃河流域高品質發展過程中，落實主體功能區戰略是關鍵一環。對於三江源、祁連山等承擔著水源涵養生態功能的地區，要以保護生態、創造更多生態産品為核心功能，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局；對於河套灌區、汾渭平原等糧食主産區，要積極發展現代農業，提供高品質農産品供給，保證糧食安全；對於包括鄭州、濟南、西安等在內的各城市化地區，要加強集聚程度，優化生産力佈局，通過探索建立産業、人口和生態環境等清晰標準，提高區域的空間經濟和人口承載力；對於貧困地區，要加強基礎設施建設，著力激發貧困群眾的內生動力，實現從“看河吃飯”到“借河致富”的轉變，讓黃河真正成為脫貧致富的“幸福河”。從生態治理的角度來説，黃河流域地理空間跨度大，針對黃河流域上游、中游、下游的生態環境差異，既要做到宜農則農、宜林則林、宜牧則牧、宜遊則遊、宜工則工，又要推進山水林田湖草生態空間一體化保護，形成上游“中華水塔”穩固、中下游生態宜居的生態安全格局。

推動黃河流域空間結構優化的系統治理。推動黃河流域高品質發展，必須按照空間均衡原則，統籌人口、水源與土地的關係，更加突出對“人”的生産生活行為管控和對“地”的空間優化配置，共同形成水陸統籌的流域空間綜合治理格局，實現系統治理。從人口分佈來看，黃河流域95％以上的人口集中在不到50％的土地上，人口分佈存在比較嚴重的“土地偏置”現象。因此，要優化黃河流域人口空間結構，協調流域內人口與經濟社會發展、資源、環境之間的關係，構建黃河流域人與自然和諧發展的現代化建設新格局。從水源節約集約方面來看，要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定産，合理規劃人口、城市和産業發展，提高用水的生態效率。從土地空間來看，要明確黃河流域城鎮空間、農業空間、生態空間，明確生態保護紅線、永久基本農田紅線、城鎮開發邊界，明確上中下游生態空間佈局、生態功能定位和生態保護目標，提高土地資源使用效率。在空間管控和空間優化的基礎上，通過資本、勞動力和人力資本等要素的區域轉移與合理流動，進一步提高資源的空間配置效率。

推動黃河流域公眾參與的協商治理。流域的公共屬性決定了流域治理中公眾參與的必要性。黨的十九大報告強調，著力解決突出環境問題，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。提升公眾環境保護參與度，是生態治理的一項基礎性工程，公眾參與可以為流域治理體系和治理能力現代化建設提供內生動力。要保護好黃河，根本上要依靠廣大人民群眾的力量，而其保護成效的體現有賴於沿岸地區群眾參與的主動性、有效性和創造性。因此，黃河流域善治應充分調動公眾在治理進程中主體作用的發揮，激發社會的活力和治理能力。首先，要實行資訊公開。決策制定前發佈關於黃河流域規劃及開發建設等有關資訊，並定期向公眾公佈黃河流域決策的實施情況，保障公眾的知情權。其次，引導公眾參與決策的制定與實施。可通過聽證會、問卷調查、專家諮詢等方式，聽取公眾關於黃河流域治理的各項決策的意見，確保決策的科學化、民主化、透明化。再次，鼓勵公眾參與糾紛解決。公眾可以通過舉報信箱、熱線電話、新聞曝光等各種方式進行監督，真正參與到黃河流域執法、環境監測等工作中來。

推動黃河流域風險防範的強監管治理。隨著黃河流域生態保護和高品質發展戰略的實施，黃河流域水利建設投資體量大、項目多，建設進度緊、品質要求高的特點將在今後較長一段時期延續，安全管理難度加大，安全風險也隨之增多。應對黃河流域大規模水利建設帶來的挑戰，必須完善監管體系，強化監管手段，提升治理能力，保證黃河流域水利事業健康發展。一是要建立健全強監管制度。遵循水利服務於民生的宗旨，建立健全水利監管制度及其體系，通過強監管讓最嚴格制度長牙，使控制紅線帶電，形成不可越雷池一步的硬約束。二是要敢於問責。明確並強化黃河流域內各層級行政區域的生態環境治理責任，對不作為、慢作為、亂作為的幹部嚴肅追責。只有時刻高懸“達摩克利斯之劍”，才能更有效地發揮好震懾作用。三是要創新強監管手段。加強資訊共用和資源整合，合理運用執法、飛檢、暗訪、群眾舉報、督查等多種手段和方式，全面加強黃河流域水利監管。

推動黃河流域制定《黃河保護法》的依法治理。法是善治之前提。法治是國家治理體系和治理能力的重要依託，要高度重視用良法善治助推流域治理體系和治理能力現代化。域外國家流域環境問題得到根本性控制，無不得益於重視流域統一立法。如澳大利亞的《特拉華河流域管理協定》和《田納西河流域管理局法案》、美國的《墨累—達令流域協定》、跨國的《萊茵河保護公約》等，均為流域善治提供了法律保障。鋻於黃河流域的重要性與環境問題的紛繁複雜性，需要從國家戰略的高度，制定一部統一的《黃河保護法》。制定《黃河保護法》，是將習近平總書記重要指示和黨中央戰略部署以法律形式予以貫徹落實、轉化為保護黃河的國家意志和社會行為準則的最有效措施，是維護黃河流域乃至國家生態安全的需要，也是回應社會關切、滿足黃河流域人民群眾願望的需要。因此，制定《黃河保護法》，要將沿黃地區城市建設、環境治理、空間佈局、生態保護、文化傳承、沿水景觀等一體化規劃好，通過保障自然資源高效合理利用，防範和糾正各種影響破壞黃河流域生態環境的行為，實現保護黃河流域生態環境、支撐和推動黃河流域高品質發展的目的。