提前下達提前利用 地方債“增發”幾無懸念

來源:中國證券報 2019-09-17 11:49:42

原標題:提前下達提前利用 地方債“增發”幾無懸念

張勤峰

到9月底,新增債券限額用完後,今年第四季度地方債發行會否面臨“無米下鍋”的局面?在逆週期調節加大力度的背景下,地方債“增發”預期不斷升溫。從近期各方透露的資訊來看,利用部分提前下達的明年債務限額維持發債力度,將是可行的方案。

9月發債額料低於去年同期

9月以來,地方債發行節奏大為放緩,全國發行的地方債不足百億元。Wind數據顯示,整個上半月,全國地方債發行總額只有85.40億元,其中,第一週發行43.02億元,第二周發行42.38億元,與8月最後兩周超2000億元的單周發行規模相差甚遠,處於過去半年的最低水準。

下半月地方債加快發行沒有懸念。今年4月發佈的《財政部關於做好地方政府債券發行工作的意見》提出,“爭取在9月底前完成全年新增債券發行。”9月4日,國務院常務會議明確“今年限額內地方政府專項債券要確保9月底前全部發行完畢”。

即便如此,9月地方債發行規模仍很可能低於去年同期。2018年9月,地方債發行規模為7485.46億元。本月以來,地方債發行額只相當於去年9月的“零頭”,實現追趕的難度相當大。

發行節奏倒是其次,關鍵是發債額度的問題。截至8月末,今年新增地方債務限額已使用超過九成。即便9月用完全年新增債務額度,新增債發行規模也只有約2000億元。算上再融資債券和置換債券,9月地方債發行規模大概率不會明顯超過4000億元。

三種增發方案孰優孰劣

今年地方債提前發行、提前放量。由此衍生的一個問題則是9月用完新增債務限額之後,第四季度怎麼辦?

歷史上,第四季度屬於債券發行的傳統淡季,地方債發行縮量屬於正常現象。然而,當前形勢有些特殊。9月4日國務院常務會議指出“國內經濟下行壓力加大”“用好逆週期調節政策工具”。今年增加地方債發行是財政政策加大逆週期調節的重要體現。分析人士認為,在當前形勢下,更需保持地方債發行的連續性和穩定性。

事實上,大約從7月開始,市場上就出現了關於“增發地方債”的討論,並延續至今。各方前後主要討論了如下三種方案:

一是直接提高債務限額,以實現地方債的“增發”。在財政部2015年發佈的《關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》中,討論了特殊情況下調整地方政府債務新增限額的做法,預留了調整限額的“口子”。但由於涉及預算調整,需由國務院提請全國人大常委會審批,再逐級下達,所需流程和時間較長,未必能夠趕在第四季度內落實到發行層面。

二是利用債務餘額與限額之間的差額部分,這有過先例。財政部在2017年發佈的《財政部關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》中指出,各地試點分類發行專項債券的規模,應當在國務院批准的本地區專項債務限額內統籌安排,包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務餘額低於限額的部分。即允許各地動用上年專項債未使用限額。據測算,2018年全國地方政府專項債券限額86185億元,專項債餘額73923億元,餘額低於限額1.2萬億元。

分析人士指出,利用之前未使用債務限額,既不會突破全國人大批准的當年債務限額,又可達到“增發”地方債的目的。不過,目前各地區剩餘發債額度不一,有額度的地區未必有發行意願,有發行需求的地區則未必有額度。從往年的發行情況來看,僅有少部分地區會使用前一年剩餘的專項債額度。

三是利用提前下達的明年債務限額。全國人大常委會已授權國務院從2019年開始,在當年新增地方政府債務限額的60%以內,提前下達下一年度新增地方政府債務限額。授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。9月4日,國務院常務會議確定的加快地方政府專項債券發行使用的措施中,就包括“根據地方重大項目建設需要,按規定提前下達明年專項債部分新增額度”。

使用明年額度可能性上升

“增發”地方債在合理性上並不存在障礙。一方面,在財政收入出現順週期波動情況下,發行地方債已成為支援基建投資、托底經濟增長、實施積極財政政策的重要抓手。另一方面,地方政府專項債納入社會融資規模口徑,如果發行量大幅下滑,恐將拖累第四季度社會融資餘額增速明顯下滑。從保持經濟和金融平穩運作的角度來看,“增發”地方債有一定的必要性。市場持續的討論,恰恰説明各方已有預期。

進一步看來,提高債務限額應作為儲備的應急政策使用,當前形勢還沒有到那種程度;利用之前未使用債務限額具有可行性,但面臨地區間分佈不均的問題。因此,考慮提前使用部分明年新增發債額度逐漸引起市場更多的關注。

當前市場爭論的重點落在了提前下達的發債額度是否可以提前發行上面。

值得注意的是,國家統計局新聞發言人付淩暉16日稱,“中央政府加大支援力度,進一步增加專項債的發行,將明年部分新增專項債額度今年提前發行,這樣有利於支撐基礎設施投資的增長。”

此外,山東省財政廳官方網站于9月4日發佈的新聞稿稱,“要用足用好債券資金,加快資金使用進度,並提前發行使用好明年新增專項債券額度”。

業內人士表示,其實不管是用往年留存額度,還是利用提前下達額度,只要到年底債務餘額不超過全國人大批准的當年債務限額就符合相關法律和政策規定。

以上跡象表明,利用往年留存額度或提前下達額度並不存在明顯的障礙,而選擇後者的可能性似乎更大一些。

華泰證券研報指出,年內如果提前發行地方債,新增規模可能在6000億元左右,按照3倍財政杠桿、50%投向基建測算,預計可拉動基建投資約5000億元,同比拉動基建增速2.8個百分點。華創證券研報則認為,在較為中性的假設下,預計也可以提高基建累計同比增速約4個百分點。


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