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蘇皖合力,打造長三角高品質發展先行區

智庫專家聚焦南京都市圈發展

發佈時間:2021/2/23 10:32:55 | 來源 :新華日報

2月8日,國家發展改革委正式批復《南京都市圈發展規劃》。這是江蘇和安徽兩省共同推動,並獲得國家戰略層面支援建設的第一個都市圈。未來,蘇皖兩省將如何打破行政區劃壁壘,協同發力推動南京都市圈高品質發展?《新華日報·智庫週刊》近日約請江蘇、安徽兩省專家學者撰文,就南京都市圈如何把規劃變現實,如何破解制約瓶頸、謀劃發展路徑等問題進行深入討論。

城市有邊界, 帶動作用無邊界

《南京都市圈發展規劃》是國家發改委《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》出臺後第一個獲批的跨省域都市圈規劃。國家發改委在復函中指出,要把南京都市圈建設成為具有全國影響力的現代化都市圈,助力長三角世界級城市群發展,為服務全國現代化建設大局作出更大貢獻。

都市圈多以一個有影響力的城市為中心,自然山水相連、人緣相親,中心城市更易於輻射帶動周圍城市,形成更為緊密的經濟社會聯繫。與城市群一體化相比,都市圈更接近於同城化的通勤生活圈。長三角世界級城市群的多個都市圈城市統籌分工、緊密合作、全面對接、共建共用,率先推進同城化發展,促進産業科技協同創新、基礎設施網路共用、民生福祉同步提升、文化事業共同繁榮,可以成為長三角一體化發展最具顯示度,也更具合作可行性的先行示範區。長三角城市群中的上海大都市圈和南京都市圈都是跨省域的、中心城市作用明顯的都市圈。如果説上海大都市圈是集聚龍頭,南京都市圈則是放大長三角向西向北拓展輻射力的重要陣地。南京都市圈地跨江蘇、安徽兩省,南京發揮著服務江蘇及皖江、皖東地區的重要中心城市的作用,通過長江黃金水道承東啟西,使長三角能夠輻射和帶動長江經濟帶地區,通過京滬、寧西等通道,連南接北,輻射蘇北及華東等更大區域。把南京都市圈建設好,具有促進長三角區域一體化和長江經濟帶發展、帶動跨省區域協調的重大意義。

都市圈的地位和功能,很大程度上取決於中心城市的競爭力。關注都市圈,無疑首先應關注中心城市南京。要把南京都市圈建設成為具有全國影響力的現代化都市圈,關鍵是要把中心城市南京的經濟社會更好更強地發展起來,進而把南京在全國和全球的影響力做出來、提上去、升起來。

南京作為都市圈中心城市,跨省影響作用非常顯著,直接服務江蘇及皖江、皖東地區的地位無可撼動。南京中心城市的常住人口約佔都市圈的20%,經濟總量佔比超過30%,財政收入佔比超過40%,社會消費品零售總額、金融業增加值佔比超過50%,南京有3000家企業在都市圈城市有投資,南京向周邊城市轉移技術和專利的力度和範圍都在不斷加大,轉移重點由鎮江、揚州開始向馬鞍山、蕪湖等沿江上游方向拓展。南京與滁州、馬鞍山簽署戰略合作協議,重點推動跨界地區和合作園區建設。同時,都市圈老百姓對於南京的跨省公共和商業服務影響的感受最直觀,南京中心城市的教育、醫療衛生、商業等優質資源為都市圈內的鎮揚淮馬蕪滁宣等城鄉居民提供了高水準和便利性的公共服務,為提升長三角西部地區整體公共服務貢獻品質。南京金鷹、蘇寧、蘇果等分店遍佈都市圈各個主要城市,南京德基廣場以超百億的銷售額近兩年一直位居全國首位,超過北京國貿和深圳萬象城,都市圈城市的消費貢獻功不可沒。這些都體現了南京作為經濟社會實力強勁的特大城市所體現出來的輻射帶動實力和包容、大氣的氣質性格及胸懷,也是都市圈百姓的福氣所在。

正是因為對皖江地區和皖東地區的直接服務和輻射,坊間有稱南京為“徽京”。這是對南京作為江蘇省會城市且能産生跨省影響的作用和能力以及氣度的正面認同和肯定。即便從全國範圍看,像南京這樣作為一省的省會城市能夠對鄰省産生如此大影響的,也是屈指可數。南京與周邊城市以及皖東南城市的這種親密關係由江南省的歷史延續而來自然天成,無法割捨。開啟“十四五”新征程,南京更應著力牽手更多圈內城市共同鍛造跨省協調共建的示範區,合力將南京都市圈建設成為皖江皖東及蘇北地區融入長三角核心區的重要平臺。

雖然南京實力不弱,區域性跨省的中心城市地位尚在,但與一線城市和部分二線城市相比,仍然要正視差距,奮起直追,塑造有全國影響力的創新和經濟服務功能。2020年南京的地區生産總值突破1.4萬億,第一次躋身全國前十,在全國GDP前十城市中,南京4.6%的增速是最高的。地區生産總值已超過了天津,但仍略低於成都、杭州和武漢等其他區域中心城市1.5萬億-1.8萬億的水準,也低於省內GDP已過2萬億的蘇州市,與深圳、廣州、重慶尚有1萬億左右的差距,與上海更是相差2萬億以上。同時,南京中心城市的産業與上海和深圳等城市相比,還有較大差距,總體産業層次不夠高,一般性加工製造服務的比重過高,高精尖産業不足,提升空間的需求和願望非常大。

為此,要通過南京都市圈建設,以中心城市發揮産業鏈重組的龍頭作用,推動産業、行業、企業的精明分工與協作共建,將南京非核心和非中心功能疏解到周邊城市,騰出更多空間,推動南京發展更具全國影響力和高附加值的經濟創新功能,繼而通過增強對周邊城市的創新、商業和産業鏈輻射,紮實提升和促進中心城市的功能和輻射影響力。同時,同步增強都市圈其他城市的發展實力,又可以為南京中心城市建設提供更加強大的産業配套支撐和市場消費空間。互惠互利的迴圈中,都市圈兄弟城市的“水漲”必將推動南京的“船高”,在共同發展中加快提升南京在全國中心城市和城市群發展格局中的地位。

總之,南京都市圈是經濟社會協作的都市圈,不是要變成行政的都市圈。不能簡單將都市圈狹隘理解為行政區劃調整。南京都市圈的發展探索,恰恰是在跨省、跨市行政區劃不改變的情況下,旨在通過都市圈的精明分工、緊密合作和高品質發展,彌補行政區管理帶來的要素流動性不足,打破邊界壁壘影響,獲得更為有效的規模經濟、範圍經濟和分享經濟,從而以經濟體量和品質的提升,逐步推進實現都市圈區域發展的公平性、均衡性和高品質。如此,才是都市圈設立和發展的根本意義所在。

(作者分別為:中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員,蘇科創新戰略研究院理事長,江蘇民盟區域發展與研究中心主任,長三角一體化發展決策諮詢專家;中國科學院南京地理與湖泊研究所長三角區域一體化發展研究中心副主任,副研究員)

築牢樞紐高地,打造國際性現代化都市圈典範

站在實現“兩個一百年”奮鬥目標的歷史交匯點上,黨的十九屆五中全會吹響了奮進“十四五”、向現代化進軍的雄壯號角。南京都市圈作為全國首個由國家發改委正式復函同意的都市圈,規劃落地具有舉足輕重的戰略意義,既表明國家賦予其前所未有的戰略機遇,更意味著南京要肩負起更大的國家使命。

隨著南京都市圈規劃正式落地,南京都市圈發展將按下“快進鍵”。南京都市圈要築牢長江經濟帶“龍之七寸”的樞紐高地,在國家現代化建設大局和全方位開放格局中謀篇佈局,打造國際性現代化都市圈典範品牌。

以全域融合之勢,更加健全合作發展好機制。都市圈建設是一個系統工程,要加強全方位的機制設計和能級提升。一是構建都市圈高品質發展協同推進機制。增強全局觀念和凝聚力,明確分類政策指引,建立利益共用機制,加快江蘇、安徽內部各場域的協同發展,著力推動基礎設施一體高效、創新體系協同共建、産業專業化分工協作、公共服務共用共建、生態環境共保共治、城鄉融合發展,堅持經濟效益、社會效益、文化效益和生態效益同頻共振,實現各場域相互融合、聯動、互促。二是探索建立跨省都市圈城市創新治理新模式。都市圈高品質發展是新形勢下區域格局優化的實踐樣板。“十四五”時期,南京都市圈要加快探索跨省都市圈城市創新治理新模式,加快突破行政邊界,率先實現要素資源跨區域配置,建立市長聯席會議、秘書長工作會議、專業委員會項目協調機制。加快建立跨省高端産業引入培育、高品質生態圈建設、高品位文化營造培育等創新治理新模式。三是積極實施強省會戰略與配套支援措施。江蘇省要加大對南京都市圈高品質發展的支援力度,尤其對於中心城市南京要充分放權賦能、實施強省會戰略,全面推行責任清單、權力清單、負面清單制度。以現代化都市圈為抓手,發揮中心城市對周邊地區的輻射帶動作用,加快釋放周邊地區生産能力和消費能力,增強大中小城市全面協調發展能力。

以創新發展之機,更加壯大高品質發展新動能。“所當乘者勢也,不可失者時也。”當前新一輪科技革命和産業變革加速演進,更加凸顯了加快創新發展的重要性和緊迫性。南京都市圈要緊緊把握創新發展之機:一是加強創新同源。充分發揮南京作為全國重要科技創新策源地作用,加快建設區域協同創新體系,強化創新資源集聚轉化功能,增強高端要素集聚輻射能力,促進科技成果轉化和産業化,提升連結全球創新資源的能力,支撐南京都市圈建設具有全球影響力的科技創新中心。二是推動産業同鏈。都市圈城市地脈相連、産業相融,要更多依靠産業內在聯繫打造新的産業集聚高地。強化都市圈産業圈層分工結構,加快新舊動能轉換,形成城市功能互補、産業梯次佈局的現代産業體系,促進中心城市産業高端化、周邊城市産業特色化。重點增強南京科技創新、總部經濟、金融服務、國際會展、文化教育、醫療康養等高端服務業載體引力,打造人工智慧、積體電路、生物醫藥等製造業高品質發展的區域産業集群,不斷強鏈、補鏈、延鏈,加快都市圈整體産業鏈升級,重塑都市圈空間體系。三是加快人才同網。都市圈創新能力的提升關鍵在於人才。南京都市圈要始終秉承“推進以人為核心的新型城鎮化”為目標,深化戶籍制度改革,強化人口綜合承載服務功能。打造主要節點城市間“一日工作圈”“半日生活圈”,以“都市圈雲”“都市圈數據池”等平臺為抓手,構建開放式協同創新網路,實現人才在南京都市圈內的自由流動。同時,打造南京都市圈文化標簽,不斷吸引“圈外”人才就業創業。

以擴大開放之力,更加增強區域帶動強輻射。都市圈建設是一個開放空間,而不是封閉空間。隨著南京都市圈“朋友圈”的不斷擴大,南京都市圈的影響力也與日俱增。未來,南京都市圈更應以擴大開放之力,更好發揮引領帶動作用。一是實現圈內帶動。以現代化都市圈為載體,提升江北新區、自貿區發展能級,進一步增強南京城市承載力。以寧鎮揚一體化為抓手,加快鎮江、揚州城市功能提升。同時,強化寧淮深度合作,共建寧淮特別合作區。二是實現圈帶互動。深化與上海都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等創新合作,加強城市節點功能建設,加快寧錫常接合片區、寧杭生態經濟帶等建設,推動形成南京都市圈城市與周邊地區的有機聯繫,實現都市圈大跨步發展。三是實現圈域聯動。南京都市圈要著眼全國、全球謀發展,在資源大配置、要素大流通的發展格局下,實行更高品質的對外開放,主動融入國家重大戰略,加強與“一帶一路”沿線城市合作,積極參與全球資源整合和競爭,建設具有全球影響力的改革開放新高地。

(作者分別為南京市雨花臺紅色文化研究院特邀研究員、博導;江蘇省揚子江創新型城市研究院副研究員)

探路行政性都市圈向功能性都市圈轉變

南京都市圈是上升到國家戰略層面支援建設的第一個都市圈,也是由江蘇與安徽兩省共建的第一個跨行政區域都市圈。蘇皖要協同合力推進,南京須在更高站位上認識自身的責任與擔當,以健全同城化發展機制為突破口,尊重都市圈發展規律,推動行政性都市圈向功能性都市圈轉變,整體提升都市圈發展品質,支撐長三角城市群建設,助力長三角區域率先形成新發展格局。

蘇皖協同合力推進是關鍵支撐

江蘇和安徽有悠久的地緣、人緣、文緣、業緣等聯繫,這是南京都市圈建設最深厚的基礎條件。如果説近30年南京都市圈發展主要是南京市的強力推動以及各成員城市的積極呼應,那麼上升為國家戰略的都市圈建設,更需要蘇皖兩省協同推進。

一方面,要建立對涉及都市圈發展中的重要政策協調、重大項目建設協調、産業分工佈局建設等跨行政區域重大發展戰略、重大生産力佈局、重大政策聯動等問題研究決策的省級黨政主要領導會商制度;

另一方面,要進一步完善由兩省省級政府層面統籌的決策層、協調層、執行層的區域合作新機制,在協調破解都市圈整體規劃與省際城市間規劃銜接,公共性、基礎性、通用性的跨區域重大項目投融資、建設和運營機制,跨區域利益共用共擔機制等問題以及包括蘇皖聯手出臺突破性重大政策組合,吸引和集聚全球最優質要素資源,打造世界級創新平臺,融入全球價值鏈分工體系,協同培育高端産業等方面有新進展和新突破。

總之,蘇皖兩省要攜手在省級層面探索新時代條件下發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用機制,推動南京都市圈建設,率先在南京都市圈形成優勢互補、高品質發展的區域經濟佈局。

以健全同城化發展機制為突破口

都市圈是以1小時通勤圈為空間特徵,空間佈局更為緊湊,是城市群次區域的增長極,在區域經濟佈局中的作用更為突出。2019年2月,國家發改委發佈《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》,明確“都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本範圍的城鎮化空間形態”。《復函》也明確“以促進中心城市與周邊城市同城化發展為主攻方向,以健全同城化發展機制為突破口,著力推動基礎設施一體高效、創新體系協同共建、産業專業化分工協作、公共服務共建共用、生態環境共保共治、城鄉融合發展”。南京都市圈同城化發展,重點要在打破區域行政封閉管理體系的制度性安排,健全同城化發展機制方面邁出實質性步伐。

一是在對成員城市規模、人口結構、産業結構等基礎資料進行系統挖掘和研究基礎上,發揮不同規模城市間的成本差異優勢,推動都市圈城市間以及産業間的合理流動,通過産業互補和産業鏈嵌入化解競爭,實現中心城市功能的疏解和成員間要素的再分配;

二是要打破城市行政管轄區界限,包括率先改革戶籍管理制度,在基礎設施和公共服務項目投入、申報和審批等方面建立一體化的統籌機制,儘快實現通勤同城化和公共服務資源配置均等化,縮短城市間要素流通時間以及公共服務資源和公共服務配置在核心城市與其他城市之間的落差;

三是逐步建立都市圈以區域整體發展品質提升為目標的考核體系,以區域間總體發展水準的提高為最大價值取向。

滬寧杭合四個都市圈深度同城化,要以南京都市圈同城化機制先行探索,以促進中心城市與周邊城市同城化發展為主攻方向,為長三角區域更大範圍的同城化和一體化發展提供經驗。

推進行政性都市圈向功能性都市圈轉變

批復南京都市圈建設規劃,是鼓勵在跨行政區域一體化發展中,探索行政區經濟向都市圈功能性經濟轉型的新路和新模式,拓展優勢互補空間,帶動都市圈次區域中心城市增長極、發展節點的功能提升。

良性發展的都市圈不僅是規劃出來的,更須尊重都市圈自身的發展邏輯和規律。因此,南京都市圈要在破解行政區經濟自我設限、自我迴圈等弊端上做出新探索,處理好政府和市場的關係,以開放的思維集聚全球資源要素,用市場手段優化資源配置,為市場主體提供公平競爭和自主經營的市場化、法治化、國際化營商環境,在更多地用市場的邏輯和資本的力量推進一體化發展方面做出新示範,發揮市場機製作用率先在區域財政共用機制、土地資源統一配置機制及形成市場發現價格機制等方面大膽創新,推動都市圈內部形成以産業集群為基礎合理分工,各成員城市共建共用産業集群帶來的紅利。

對10多年來在跨行政區都市圈建設積累的前瞻性經驗進行系統性總結、提煉與提升,是南京都市圈繼續處於領跑態勢的基礎。突出都市圈功能性建設,突破行政邊界,克服行政區經濟弊端,打破行政區經濟,打造都市圈經濟,推動行政性主導都市圈向功能性都市圈轉變,探索可複製、可推廣的有效經驗,形成跨省級行政區區域治理新模式,這是南京都市圈保持領跑姿態並探路都市圈同城化發展新路徑的價值與意義所在。

(作者為安徽省人民政府參事、安徽省中國特色社會主義理論體系研究中心社科院研究基地研究員;本文為安徽省社科規劃重大項目“長三角更高品質一體化發展安徽的機遇和優勢研究”〈AHSKZD2019D01〉階段性成果)

提高核心競爭力,推動南京都市圈高品質發展

南京都市圈是長三角內唯一橫跨兩省的都市圈。上升為國家戰略後,南京都市圈承擔著高品質發展的國家使命。高品質建設南京都市圈對於落實長三角一體化戰略具有重要意義。

認知都市圈高品質發展的維度

都市圈是工業化、城市化進程中,區域空間形態的高級現象,是國民經濟快速發展、現代化水準不斷提高的標誌之一。目前,世界上已形成諸多知名都市圈:以紐約為中心的紐約都市圈;以東京為中心的日本東京都市圈;以倫敦為中心的英倫都市圈;等等。可以説,都市圈之間的競爭體現了國家之間的競爭。促進都市圈高品質發展就是要提升都市圈的競爭力,總的説來,都市圈的競爭力體現在以下幾個方面:

第一,1.5小時通勤圈內的土地面積與人口數量。根據國際經驗,城市之間通勤時間不超過1.5小時則認為連接較為緊密,因此,1.5小時通勤圈範圍內的土地面積、人口數量以及其他資源的總量決定了都市圈發展的基本條件。

第二,對國際消費的吸引能力。高能級、國際化的都市圈中心城市作為城市發展的集聚向心力和核心驅動力,能有效滿足本土及周邊居民生活性消費(含個體消費、公共消費、生活消費、生産消費、文體消費等),並帶動相關産業發展,吸引更多人才加入。

第三,對都市圈內其他城市供給高端服務業的能力。高端服務業外溢效應強,能夠有效帶動其他城市服務業和製造業升級,提高都市圈服務行業集合體的經濟整體競爭力。高端服務業可以促進經濟的高速發展,增強經濟穩定性,促進經濟結構轉型升級。

第四,完善發達的三次産業分工體系。隨著城市都市區的發展,製造業等對於地租敏感的行業會轉移到都市圈內,都市區向都市圈內的其他城市提供高端科技創新以及金融服務,形成製造業與生産者服務業在都市圈範圍內的良好互動關係。只有當生産企業能夠在較近的中心城區尋找到所需要的生産性服務業尤其是高端服務業,才能夠提高産業與核心都市區的黏性。

南京都市圈發展面臨的挑戰

一是國內城市之間的競爭不斷加大。近年來,隨著國內部分城市的高鐵樞紐建成,城市之間對於人才、産業等方面的競爭不斷加碼。以合肥市為例,通過高鐵的建設,與北京、上海等地的連結不斷加強,在經濟發展數據上表現搶眼,對於安徽腹地的影響不斷擴大。

二是金融等高端資源供給不足。南京雖然是發達省份的省會城市,但長期以來,上海的金融企業在長三角的巨大影響力限制了南京高端金融業的發展。相比較北京、上海等地,南京的創投基金、私募基金等服務供給嚴重落後。

三是製造業不夠發達。製造業是技術創新的源泉,也是高端服務業的載體。南京的規上工業企業數量在江蘇省居於下游,長期以來,南京規上工業企業數量不及省內的蘇錫常等地甚至落後於揚泰等地,嚴重制約了南京的産業體系建設。

推動南京都市圈高品質發展的幾點建議

第一,奮力打造以南京為中心的立體化交通體系。南京應該以都市圈通勤為出發點重新梳理交通體系的建設思路,在空、鐵、公路以及城市軌道交通方面不斷發力。應該推動以南京為中心的支線高速公路網建設,規劃建設南京到都市圈內各個縣區的高速公路,推動南京主城區到相鄰市縣的軌道交通建設,確保南京主城到都市圈範圍內點對點通勤時間在1.5小時以內。同時,要加快推動南京鐵路北站與六合機場民用化建設,提升南京對於蘇北腹地與安徽省的影響力。

第二,佈局高等教育資源吸引青年人才。南京正在大力推動“創新名城”建設,這就需要進一步吸引青年創新人才,提升城市活力,提高城市創新競爭力。接下來可以在南京規劃新建國際化的高等學校或者科研機構,積極培育青年人才,以適應南京未來城市發展的需要。

第三,加大南京主城區的高端服務業供給。南京仍需加大高端服務業集聚區的打造力度,接下來要以南京建鄴區金融城為基礎,進一步拓展高端金融資源向南京再集聚;以南部新城開發為契機,進一步拓展基金、保險等金融行業再集聚;以南京法律服務産業園為基礎,持續吸引律師事務所、會計事務所、設計事務所等高端服務業的集聚。

第四,要有目的、有計劃地推進製造業高地建設。做好南京都市圈的産業佈局,可以為南京的創新名城建設提供廣闊的載體與空間;對南京溧水、六合、高淳區的製造業精細佈局,可以為南京科研成果轉化提供平臺;同時發達的製造業也會給南京主城的創新提供支撐力量,進一步鞏固了南京主城的中心地位。

第五,努力打造國際性消費中心城市,力爭成為國際消費承接地。南京都市圈的發展,要服務好“雙迴圈”,打造區域性消費中心城市,以消費中心帶動都市圈整體升級。可以從消費市場國際化、消費資源聚集度、消費創新引領和品質消費集中四個維度提升南京作為區域性國際化消費中心城市在都市圈內的凝聚力,推動南京都市圈進一步升級發展。

(作者單位:南京大學商學院)

本版策劃:翟慎良 李先昭

編輯整理:丁亞鵬


(責任編輯:朱承勝)
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