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70年城鎮化|李鐵:是錦上添花 是雪中送炭

發佈時間:2019/9/20 13:35:11 | 來源 :中國網地産

在新中國成立的前30年,相對於工業化而言,城鎮化處於從屬地位,新中國大多數城市城區面積小,道路不平,房屋逼仄擁擠。而從2019年往前數的近40年,也就是改革開放以後,城鎮化越來越受到重視。

這40年時間裏,新中國城鎮化率從1978年的17.9%,提升至2018年的59.6%,而城市的交通也變得便捷通暢,高樓更是鱗次櫛比。

新中國成立70年的今天,在“美好生活”的導向之下,城市如何更高品質發展,成為當務之急。在這其中,“發展大城市,還是發展小城市”,這個問題也一度是城鎮化發展所關注的重點。

儘管該問題在業內有所爭議,但中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵有自己的灼見,他認為:“現在來看,發展大城市是錦上添花,發展小城市是雪中送炭”。

大小城市發展:是錦上添花 是雪中送炭

城鎮化是中國現代化的必由之路,也是現代化的必然結果。在“美好生活”的導向之下,如何將城鎮化推向更高發展階段,成為新時代新中國的當務之急。更高品質發展,這就需要直面城鎮化過程中,存在的諸多問題。比如農業轉移人口市民化進展緩慢,比如土地利用效率低,再比如大城市“城市病”問題日益突出,中小城市活力不足。

在大城市“城市病”、中小城市活力不足的現狀之下,面對中國網地産“應該大城市化嗎”的提問,李鐵承認對此問題,歷史有很多爭論,但他指出:“大城市如果按照市場的方式集中,應該是一種趨勢。但並不是絕對的,還是受經濟規律影響”。

在過去70年的發展歷程中,前30年我國實行的是高度集中的經濟體制,後40年我國推動了由計劃經濟向市場經濟的轉軌,並基本建立了市場經濟體制。這兩種發展模式和節奏、路徑雖然不同,但都取得了不錯的成就。

然而,改革開放前的30年,相對於工業化而言,城鎮化處於從屬地位。這一時期,受國內外各種因素的影響,我國實際上因循“先生産、後生活;先工業發展、後城市建設;先工業化、後城鎮化”的發展路徑。

儘管前30年城鎮化發展的成就不小,但在這個階段,我國城鎮化推進速度相對緩慢。據公開資料顯示,1949—1978年,城鎮化率由10.6%提升至17.9%,年均只提高0.24個百分點。而改革開放的後40年,在建立市場經濟體制後,城鎮化加快發展,我國的城鎮化率從1978年的17.9%,提升至2018年的59.6%。

在歷經計劃經濟、市場經濟之後新時代的今天,城鎮又該如何發展?十九大提出,以城市群為主題,形成大中小城市協調發展的格局。李鐵解釋稱,解決城市化問題,光靠大城市完不成。14億人口不可能都去大城市,所以要有都市圈、城市群,以及不同規模的城市。

李鐵認為,真正尊重市場規律,中國城市發展的變化可能是,你想不到的地方突然成為一個大城市,原來的一個中心城市卻慢慢弱化。在他看來,都市圈核心城市周邊的城鎮,因聚集著大量的外來人口,發展的標準相對較低,這樣的城市可慢慢通過改善公共服務,提高城市文明和城鎮化水準,形成一定規模後,也可以發展成為大城市。

這就意味著,解決城市化的問題,大城市要發展,小城市也要發展。“大城市發展是錦上添花,小城市發展是雪中送碳”,李鐵總結道:“集中所有行政的力量發展省會城市、地級市、直轄市,中小城市發展機會大大降低,這是不符合市場經濟發展特點的”。 

産城融合:産業跟城市終將分離

新中國成立的前30年,城市發展是先生産,後生活。改革開放40年的今天和未來,城鎮化之路依舊是先生産,後生活嗎?回答是否定的。在工業革命時期,工業和城市化的路徑之下,儘管它們促進了國民經濟的發展,但帶來的一系列弊端比如環境污染、大城市病等,在一定程度上影響了更高的品質發展。

國內主要矛盾的變化之下,城鎮化發展尤其是産城融合的概念也隨著發生了很大變化:城市更多的是承載著人們對美好生活的嚮往。“産城融合最終的結果是,工業和城市分離,最終與服務業融合”,李鐵告訴中國網地産。

這早有先例。早在工業革命之時,曼徹斯特的城市中心,是一片大煙囪。許多年後的今天,曼徹斯特那一大片煙囪已然不見……歷史是驚人相似的,如果説我國已經處於工業化的中後期,那麼如今的北京已經是工業化後期了。因為,北京城市人口密度太高,人居環境不能容納工業,土地價格和勞動力成本過高,工業企業無法承受。

從上個世紀九十年代,北京就提出了“退二進三”:二産退出城市,三産進入城市。目前工業和城市分離的場景,在北京的城鄉結合部進一步上演。在環境治理的重拳之下,近五年來,北京對工業進行了整頓,或關閉冒煙的工廠,或將工業從市轄區外遷。北京市經信委的一份數據顯示,2017年北京市退出一般製造業企業651家;清理整治“散亂污”企業6194家;清理整治鎮村産業小區和工業大院64家。而過去五年,北京已累計關停退出一般製造和污染企業1992家。

事實上,工業與城市分離這一幕,在中國的絕大部分城市正在上演。僅整治霧霾這一項,天津、河北、山東等城市,就相繼關閉了一大批有環境隱患的企業。除北京關了1萬多家製造企業,李鐵透露,天津關了兩萬多家,河北關了六萬多,山東關了八萬多家。“儘管中國空間很大,但在不同的發展階段,工業因各種原因從城市的主城區外溢是一種必然。真正的産城融合開始從城市輻射掃到小城市和小城鎮,一些工業郊區化可以帶動小城鎮更多的就業”,李鐵説。

與此同時,作為城鎮化發展中的重要一環,房地産也從增量時代轉入到暫時的存量時代,城市更新成為這片億萬藍海中待挖掘的金礦。而城市更新是城市發展到一定階段的産物,是城市空間結構和功能再更新的過程。

儘管城市更新的內容很多,有酒店、辦公樓、城中村等,但李鐵認為,城市更新與城市的功能、結構、包括成本的變化,都會發生直接的關係,需要通過時間進一步檢驗。最重要的一點,城市更新是由市場完成,還是由政府完成?這是個值得探討的問題。

已經研究城鎮化發展20餘年的李鐵,對於諸如城鎮化的問題,可謂爛熟於心。他説,要根據資源和區域條件,包括産業、人口結構等具體指標,來定位城市各自承擔的作用,最終達到發揮整體城市群的作用。

以下為李鐵先生的採訪節選:

中國網地産:有經濟學家説,應該大城市化?

李鐵:歷史有很多爭論。實際上像大城市如果按照市場的方式集中,應該是一種趨勢,但也不是絕對的,還是受經濟規律影響。中國城市的發展實際上不是按照市場規律走,而是按行政規律走,按市場形勢走,應該去資源條件最好的地方,可能發展的更快。

過去一些特大鎮發展到幾十萬人,卻被政策限制住了。如果真正尊重市場規律,中國城市發展的變化可能是,你想不到的地方突然成為一個大城市,原來的某個中心城市慢慢弱化。

我國現在狀況是,集中所有行政力量發展省會城市、地級市、直轄市,中小城市發展機會大大降低,這是不符合市場經濟發展特點的。

中國網地産:根據歷史經驗來看,這會造成哪些矛盾?

李鐵:在城鎮化進程中,我們進城的人口不是富人,而是中低收入者,或者是低收入者。這些人如果進入大城市,買不起住房,公共服務的成本就太高了。當城市發展到一定階段,包容性就特別差,所以中國很多城市眼裏容不得沙子。城市的公共服務排斥一大批外來就業人口,特別是排斥外來的農業轉移人口。我國的城鎮常住人口與戶籍人口相差兩億多人,就是因為城市的包容性不足。

進城就業和務工經商的外來農業轉移人口和城市的中低收入人口,對於他們來説,最大的問題就是公共服務的均等化,例如教育和醫療等,這些方面的不平等,影響他們的就是未來的居住和發展機會問題。對於城市內部的中低收入人口,也面臨著承受住房價格的壓力問題。而在超大城市和特大城市周邊的小城鎮,它們由於聚集了大量的産業和大批的外來人口,例如像珠三角的一些大城市或特大城市,其實主城區沒有多少企業,絕大部分企業和外來常住人口在主城區周邊的大鎮裏。

這些城鎮的基礎設施和公共服務水準沒有大城市主城區要求那麼高,發展的條件和標準相對較低,這些城鎮,可慢慢通過公共服務改善和逐加強基礎設施建設,讓在這裡就業和居住的外來農業轉移人口,逐步提高他們對城市文明的接受程度,進而提升城鎮化的品質和水準。而且在這樣的城市,這些外來的中低收入人口可以根據他們自己的收入能力,選擇適應他們的各類學校,選擇適應他們的能力的住房等。

這是一個過渡性的過程,僅靠各類超大城市、特大城市和高等級的中心城市是完不成的。14億人口,即使城鎮化率達到70%,新進城的農業轉移人口和外來人口也不可能都去大城市,因此要根據我國的國情,發展都市圈、城市群,以及不同規模的城市和小城鎮。

中國網地産:到底先發展大城市,還是先發展小城市?

李鐵:十九大提出,以城市群為主體,形成大中小城市協調發展的格局。意思就是大城市要發展,小城市也要發展。但是針對中國城鎮化發展的現狀來説,規模以上的大城市已經是世界最多,而且對於行政主導的大城市化發展目前看是錦上添花,而對於市場發育比較完善,而受到行政的限制的那些吸納産業和人口的特大鎮和小城市來説,支援他們的發展是雪中送碳。最近國務院批復的浙江溫州龍港的撤鎮設市,就是對於那些具有經濟發展潛力的小城市和特大鎮的最重要的一次雪中送炭。

我們目前面臨著城市化進程中工業從主城區外溢的問題。也就是説城市化發展到一定階段,城市的高成本,比如土地、環境、勞動力成本等,已經容納不了工業了,所以工業的郊區化,從城市的主城區外遷已是大趨勢。工業要遠離城市的主城區,到小城市、小城鎮甚至可以在村莊里落戶。未來的工業佈局將從城市邊緣的園區化向郊區化過度,從集中連片向分散孤立的方式存在,要與城市主城區有一定距離。

因此要通過改變交通格局,促進多元化的交通手段,形成城市群新的空間格局。這就決定了未來城市發展方向,從城市群入手,在發展中心城市的基礎之上,根據功能分工,實現不同規模的大中小城市和小城鎮,在空間上形成組合。而各類城鎮之間的功能將按照市場的要求實現互補。

中國網地産:現在的都市圈其實是把這兩個概念合在一起了。

李鐵:都市圈的概念不是城市的概念。北京市主城區1500萬人口,還下轄周邊數十個不同規模的城市和小城鎮,看起來順義、懷柔、昌平以及房山、延慶、密雲等都是市轄區,其實都是相對獨立的城市,這些區下面還有很多鎮。北京市轄區之外廊坊,三河、香河、大廠以及燕郊鎮也都是在京津冀城市群的和京津都市圈的發展範疇內。這個範疇可近可遠,所以要根據資源和區域條件,包括産業、人口結構等具體指標,來定位它們各自承擔的作用,最終實現整體發揮城市群的作用。

中國網地産:現在大家討論的産城融合的概念是什麼?

李鐵:産城融合的概念發生很大變化,過去談産城融合是商業的城市融合,工業革命之後,工業和城市的融合在很長一段時間內成為城市發展的趨勢。一直到現在,在很多地方政府官員認為,産城融合還是工業和城市的融合。

其實在城市化發展到一定階段,已經從工業和城市的融合轉向為以服務業為主導的産城融合,。城市化率達到70%以上,城市基本實現了于服務業的全部融合,城市是服務業的載體。

如果説我國已經處於工業化的中後期,那麼北京已經是工業化的後期了。城裏已經沒有工業了,首鋼遷走了,燕化在房山,汽車産業也進入郊區和區縣了。天津也處在工業化的中後期,工業、産業園也不在城裏;上海工業都在周邊各區下轄的特大鎮裏;東莞的工業全部都在鎮裏;而且深圳的工業不僅僅在城市的郊區,而且外溢到東莞。無論是在中國還是在世界,在城市化發展到一定階段,工業外溢和郊區化是一種必然。

但在我國的中西部地區,一些中小城市面臨著工業化初期和中期階段,這個時候城裏有一定的工業發展空間。這個時期的産城融合,仍是工業和城市融合。

(責任編輯:陶婷)
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