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民宿産業走出“灰色地帶” 距離真正規範化、合法化仍有很長路要走

發佈時間:2018/11/27 8:00:55 | 來源 :經濟參考報

近日,我國共用住宿領域首個標準性文件《共用住宿服務規範》(簡稱《服務規範》)發佈,其旨在提升共用住宿服務的標準化和品質化。新文件、新舉動,意在給處於“灰色地帶”的民宿業提供更多明確的規範指導。對於民宿從業者來説,《服務規範》以及各地一系列政策文件的出臺可能並不能立即改變民宿産業發展的現狀,但它也讓長期處於無序發展的産業看到了一絲“春日”的曙光。業內人士表示,《服務規範》可以為行業提供相關的指導,對行業規範化發展有著積極的作用,但也不能高估它的市場意義,民宿産業距離真正的規範化、合法化仍有很長的路要走。

規範帶來新氣息

據了解,新發佈的《共用住宿服務規範》對共用住宿活動做了具體界定,並對平臺、經營者(房東)及消費者(房客)三方主體的行為提出了具體的要求和規範,內容涵蓋房源審核、安全保障、用戶隱私保護、交易與爭議解決等諸多方面,並探索建立行業“黑名單”制度。其旨在提升共用住宿服務的標準化和品質化,強化行業自律,規範行業發展秩序,營造行業發展的良好環境。

民宿經營者康健認為,《服務規範》有對平臺、經營者(房東)和消費者三方活動的一個界定以及行為的要求,相比之前的房東自治聯盟等機構,帶來的約束或調控更有權威性,對民宿行業會起到一定監管作用。康健表示,有標準、有規則的情況下,對民宿行業發展都是有積極意義的。“無論它的實效性如何,至少我們可以看到上級主管部門對(民宿)這個行業的重視。”

原國家旅遊局規劃專家王興斌也認為,根據民宿的發展情況,到了出臺這樣一個規範或標準的時候了。《服務規範》應該是推薦性的,而不應該是強制性的,與酒店相比,民宿的情況要更加複雜,類型更多,從自然環境、社會環境、文化差異等來看,民宿的規範很複雜,不宜規定過細,否則可能不利於它的發展。

早前,官方和民間都曾試圖對民宿規範化發展提供助力。2017年,原國家旅遊局發佈了《旅遊民宿基本要求與評價》,明確規定了民宿行業標準,規定了旅遊民宿的定義、評價原則、基本要求、管理規範和等級劃分條件。自2017年10月1日起實施。2018年3月,途家發佈了《民宿分級標準》,欲彌補行業標準空白。

此次出臺的《服務規範》是由國家資訊中心分享經濟研究中心提出並牽頭組織。國家資訊中心首席資訊師張新紅此前表示,《服務規範》是社會協同監管的一個範本,希望對政府制訂相關的法規、政策提供參考。著名旅遊專家、北京外國語大學文創産業研究中心研究員劉思敏博士認為,《服務規範》是推薦性的標準,本身沒有強制力,但對民宿行業的從業者,可以提供相關的指導或引導,它的出現是一件好事,但不能高估它的市場意義。

發展處於灰色地帶

相比《服務規範》,西安市最近的行動更為直接。11月8日,西安對近30位民宿房東辦理了個體民宿營業執照,這是該市首批民宿營業執照。將於2019年1月1日起施行的中國首部《電子商務法》是西安這一行為的背景之一,其希望通過加快相關政策研究制定,積極推進西安民宿合法化進程。西安當地媒體報道顯示,有拿到營業執照的房東表示有了合法身份,民宿合法發展的春天終於到了。

康健認為,西安此舉對民宿行業是一個正能量的事情,但如果説春天就此到來還為時尚早。因為民宿涉及方方面面,並不只是工商部門,還涉及消防、特許經營等,類比餐飲行業,業主有營業執照並不代表飯店就能正常合法經營,還需要取得餐飲服務許可證。他表示,西安此舉的效果怎樣,還要看接下來其他各個相關部門的協調與配合情況,尤其是消防環節,因為民宿的消防有特殊性,和酒店不同,如果依據相關文件在制定出符合民宿實際的消防標準,可能更有利於民宿走向合法化邁出第二步。因為民宿涉及相關政府部門較多,包括工商、消防、公安、旅遊、城管、農業部門等,存在多頭管理的現象。

王興斌認為,民宿走向合法化的一個重要問題是到底誰是監管中的最重要主體,哪些部門進行監管配合。他觀察到的現實情況是,民宿的監管中要麼沒有主體,要麼是多主體,比如有些地方的鄉村民宿是農業部門主管,有些是旅遊部門主管。最重要主體的不確定性, 導致多頭管理,出了問題沒有責任主體,相互推諉,這在一定程度上影響了民宿的規範和合法化推進。劉思敏認為,民宿合法化的努力是有必要的,但是它的管理難度的確比較大,如果參照酒店管理過嚴的話,民宿行業發展就會受到很大的抑制。

康健也表示,民宿的發展有很多問題,不是單一的部門能夠監管或解決的,可能需要多個相關部門之間的配合和協作。他希望主管部門能夠出臺更多各部門之間配合的相關政策條款或規範等,這樣也方便民宿經營者按照規範去辦事,在接受相關部門監管時,也有一個更明確的方向。在他看來,民宿真正走向合法化要突破的關口還非常多,但整體來講只有一個,即“平衡”,平衡各方面的需求和利益,不管是政府的需求,還是房東(經營者)的經營合法化的需求,民宿平臺的發展需求,以及小區其他業主居住安全的需求,房客對環境舒適度的要求等,都需要進行利益平衡,“這一點是一切的前提。”

民宿尋求規範管理

西安民宿的走向,或將是檢視國內民宿業走向的一個參考。而現今來看,民宿整體處於“灰色地帶”,仍是事實。今年全國“兩會”期間,全國工商聯提交《關於促進民宿健康發展的建議》提案,其中提到目前市場上的大多數民宿長期處於灰色地帶,沒有營業執照、消防許可、特種行業許可、衛生許可等住宿業必備證照,也沒有相對應的監管部門進行管理,導致民宿在消防、治安等方面都存在著嚴重的隱患和漏洞,建議儘快出臺國家層面的規定,對民宿進行法律界定。

劉思敏表示,目前為止民宿雖然沒有合法化,也就是沒有得到法律的正面肯定和授權,但是也不違法,或者就是處於一種灰色的地帶,政府給到一個合法地位是必要的,但管理可能不宜太嚴格,目前可能屬於比較兩難的境地。

當前的一個整體狀況是地方有關政府部門出臺管理辦法予以指導,民間機構比如行業協會尋求自治和規範。比如深圳和廈門,分別發佈民宿管理辦法,從民宿的範圍、條件、申辦等方面予以了系統規範,對民宿發展採取“社區自治”監管模式;今年8月15日,成都住宿業協會民宿及客棧分會成立,更早前,海南省旅遊民宿協會成立,杭州、雲南、北京、江蘇等地已成立類似機構。

更多地方正有動作。近期,北京市人大常委會執法檢查組建議,2018年底前,制定出臺城區和鄉村民宿具體管理規定,明確民宿的開辦條件、經營標準和範圍,為民宿經營者依法辦理工商登記、正常開展經營提供明確的政策指引。同時,北京市旅遊委相關負責人表示,目前,鄉村民宿和城區民宿的管理辦法制定已經取得進展。

不過目前民宿尚未能在國內範圍形成統一的標準,地方政策也各不相同,而類似民宿協會的行間自治組織也存在一些問題。王興斌認為,民間協會這類行業組織對市場主體進行監督,規範行業發展,這是未來的方向,但這些協會是否權威,誰又來監督它等也是要考慮的問題。

與民宿標準缺失、身份待定等相映的是,民宿正“野蠻成長”。中國旅遊協會發佈的《2017年民宿産業發展研究報告》顯示,我國民宿數量從2016年末的5萬多家發展到2017年末的20萬家;民宿直接從業人員達到近200萬人,民宿行業營業收入達362.8億元。

(責任編輯:解芳璇)
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