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尼采説，與惡龍纏鬥過久，自身亦成為惡龍；凝視深淵過久，深淵將回以凝視。

法律不健全、産業溢出效應差、過度依賴地産、內容運營淡化、投資收益率等是房企探討PPP模式的風險所在。那麼，在這場難解的博弈中，如何避免深淵回視自己是企業無法回避的難題。放棄對地産開發模式依賴、回到運營本質，則又需面對政府財政金融嚴管環境下如何解決資金來源的問題。

好在，政府性基金預算支援PPP項目發展已經被中央提上了議程。

政府財政支援PPP項目乏力

在金融杠桿相對受限的情況下，“怎麼考慮好、設計好、使用好包括政府性基金預算使用在內的相關政策杠桿，有效激發市場活力，讓PPP模式為“控風險”和“促發展”雙重目標的實現提供持續助力，是下一階段相關規範性文件可重點著力處”，北京清控偉仕諮詢有限公司總經理劉世堅認為。

2015年4月發佈的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號，以下簡稱“21號文”），至今實施已3年。在實際操作過程中，有不少問題：支出責任識別、財政承受能力的計算方式、財政能力和政府支出責任，以及提出預算的範圍等。

問題核心是：在地方政府PPP項目中，一旦政府財政支出過多，會影響財政其他支出，因而，財政支出限定在公共預算的10%以內。對政府而言，關注點便是：“10%紅線”的問題、地方政府的PPP項目中已經到10%上限的怎麼處理？不同地域而言，是否採取一刀切政策？

在業內看來，在地方政府負債率高，各項剛性支出責任大的情況下，突破10%會有很大風險，一般預算突破10%沒有必要。並且，2017年8月，時任財政部副部長史耀斌就強調，嚴控10%“紅線”。這也就意味著，10%紅線萬萬不能碰。

政府性基金預算有望成為後備資金

政府性基金預算是專項用於特定公共事業發展的收支預算。根據2014年修正的《預演算法》，《財政部關於在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）、《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答覆》（財金函〔2017〕85號）三文件顯示，政府性基金預算在PPP項目中的可用性應該是沒有疑問的。因此，在政府性基金預算支出範圍以內的PPP項目，可以使用政府性基金預算。

政府性基金能作為PPP的預算使用，那麼，該如何規範使用呢？財政部PPP中心正嘗試破局，5月24日，財政部PPP中心部署了21號文的修訂工作，將任務分給相關部門的PPP領域人士，試圖將基金預算進行調整，以此支撐PPP項目。

具體而言就是，有些地區的財政承受能力已經接近10%，但是在基金預算中還有空間，大部分地區都沒有使用基金預算。用基金預算做補充，部分用一般公共預算，保證財政承受能力中的預算支出不超過10%。

這樣一來，就縮小了基金預算對PPP的支撐作用，因為基金預算是以收定支，這樣作為指出預算的基數不太合適。所以基金預算不要和一般公共預算作為基數，這就需要對基金預算的列支科目單獨做一些改革，算是對財政承受10%上限的一個優化。但是總體上，PPP在預算支出裏還是需要一個上限約束。

據相關媒體報道，財政部PPP中心、中央財經大學、大岳諮詢有限責任公司、中投諮詢有限公司等參與21號文的修訂工作。財政部要求各修訂小組在6月底7月初，擬出21號文修訂初稿。

PPP項目運作去地産化成大勢所趨

針對PPP項目投資的收益率，以及風險安排問題，中國企業資本聯盟副理事長柏文喜認為，政府應根據全社會資本收益率、融資成本的變化和項目本身的實施、運營難度和風險去確定，可以通過項目招標、競爭性談判等市場博弈方式，去確定最適合的投資收益率、以及風險分配方式，而不是簡單地上浮或者下調。

PPP項目在完成項目建設、改善了基礎設施和産業環境以後，“對周邊的帶動效應和資産溢價問題，可通過社會資本和政府的約定來分享這部分收益，獲取周邊地塊的優先開發權、獲取項目後續的資産證券化服務收益等，而不是説社會資本如開發商、證券公司完全沒有機會，關鍵是看怎麼和政府約定了”，柏文喜説。

另外，由於項目存續期很長，還要建立動態的收益與風險調整機制，以保證項目的可持續運營和公共産品的可持續供應。

對房企而言，PPP模式本身不排斥盈利機會，關鍵是如何讓房企在這個領域積極做參與。實際上，房企以往參與PPP的主要盈利模式是：通過資源補償的方式獲取開發機會，賺取房地産開發利潤；通過産業園區、特色小鎮、軌道交通等PPP項目，獲取其中配套的商業開發內容，以及低價獲取可開發土地；通過PPP項目獲取周邊資源權和開發溢價；真正參與PPP項目的投資和運營，獲取投資與運營利潤，培育房企新的業務增長點。

就目前房地産調控從嚴，各地擰緊發條，PPP全面清理情況下，未來真正參與PPP項目的投資和運營，並從運營中獲利是大勢所趨。“不能完全依賴地産本身，也不能只依靠政府支付獲取收益。在不增加政府公共預算情況下，房企需要通過項目創新，提升自身管理運營能力，培育房企新的業務增長點”，財政部PPP專家孫潔如是説。

針對借助地方PPP，快速審批和融資，影響宏觀調控效果，依靠地産獲取收益的行為，“政府在選擇要求合夥人時，要求各方面都盡可能公開，嚴厲懲戒企業打著PPP的旗號，獲取土地收益的行為”，孫潔認為。

如此一來，真正具備産業運營能力的企業才有機會參與到PPP項目中！