農村土地流轉不能“跑偏了”(問診專家：關注農村土地流轉問題)

——對話中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映

近年來，土地流轉成為關注度極高的話題。從今年1月7日起，本報每週二刊出的讀者來信版連續推出8期“關注農村土地流轉問題”系列報道，對相關問題展開深入探討，引起廣泛共鳴，社會反響熱烈。

土地流轉是一個政策性很強的新事物。為了讓廣大讀者對此有一個更清晰的認識，2月21日，中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映接受本報專訪，圍繞土地流轉相關問題和焦點話題進行深入解讀。今天本版刊登部分訪談內容，作為我們“關注農村土地流轉問題”系列報道的總結。此次訪談更多精彩內容，敬請留意人民網同步推出的電視嘉賓訪談節目《專家“解碼”農村土地流轉》。

“新土改”，“新”在何處？

記者：今年1月20日，中共中央、國務院印發《關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，這是2004年以來圍繞“三農”問題出臺的第十個中央1號文件，其中有關“新土改”的部分內容引起廣泛關注。與以往進行的土地改革相比，這次土改“新”在何處，主要包含哪些內容？

王小映：之所以説新，是因為黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》已開啟新一輪的土地改革，今年中央1號文件在很多地方重申了《決定》的內容。

改革開放以來的土地改革已經走過了30多年，取得了很大的成就。就農村而言，主要改革農用地使用制度，實行家庭承包經營責任制，農民獲得土地承包經營權，在土地承包經營權的基礎上建立了土地承包經營權流轉市場，這是第一大方面。

第二大方面是在城市土地制度改革方面。我們實行國有土地有償出讓轉讓制度，建立城鎮國有出讓土地使用權市場，在此基礎上建立了房地産市場。

但是，30多年來的改革並沒有解決我們土地制度存在的所有問題，所以，黨的十八屆三中全會《決定》提出，要開啟新一輪的土地改革，主要針對過去沒有改革或者改革不深入、不全面、不徹底的地方進行全面、系統、深入的改革。它的內容是很豐富的，包括土地承包經營權制度、農民宅基地使用管理制度、集體經營性建設用地使用管理制度以及徵地制度等各個方面的改革完善。

流轉“主體”應該是誰？

記者：今年中央1號文件強調，土地流轉和適度規模經營要尊重農民意願，不能強制推動。但全國各地很多讀者來信反映，一些地方不同程度上存在著強行流轉農村土地的行為，尤其作為集體土地發包方的村民委員會，假借少數服從多數原則強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權的現象大量存在。在您看來，判斷是否強制流轉的依據是什麼？怎樣才能讓平等協商、自願、有償的流轉“三原則”落到實處？

王小映：《農村土地承包法》對土地流轉的主體、形式等做了明確的法律規定，規定承包地流轉的主體是農民，而不是集體。這是一個很重要的法律制度。土地流轉要以農民為主體，讓農民依法、自願、有償地流轉承包地，而不是由集體去流轉承包地。

怎麼判斷是不是強制流轉呢？很重要的一點，就是要看農民流轉土地是不是自願的，是不是自主作出這樣的決定。比如説在選擇是不是流轉承包地，以什麼樣的方式流轉承包地，在什麼時間點上流轉承包地，包括簽訂流轉合同、談判租金等過程中，農民是不是作為一個主體在發揮作用。

也有些農民覺得自己流轉土地很麻煩，於是把自己的承包地歸集起來，統一交給村委會或者一個仲介機構，統一委託它去流轉，這是可以的。但這也需要農民自願，並且在流轉過程中，必須保證農民有知情權和監督權。很簡單，能夠流轉的土地承包經營權是農民的，而不是村委會的，也不是哪個仲介機構的。所以，一定要保證讓農民作為流轉主體根據自己的具體情況來做出流轉土地的決定，這一點很重要。

怎麼去落實平等協商、自願、有償的流轉“三原則”呢？最為關鍵的是，政府、村委會、村集體經濟組織和農民要把自己的角色搞清楚，尤其是政府和村委會。政府應當是土地流轉市場的監管者，要保證這個市場健康有序地發展。村委會也要搞清楚自己不是土地流轉的主體，農民才是土地流轉的主體。即使農民將土地委託給村委會或村集體經濟組織代管和代為流轉，村委會或村集體經濟組織也只是一個託管人或仲介，而不是土地承包經營權人。

在土地流轉中，村委會或村集體經濟組織可以做的是提供一些服務，比如説溝通資訊、撮合交易、託管等。不能自作主張、不顧農民意願地流轉農民的土地，尤其是不能強迫農民把土地交回來再去流轉，不能在農民不知情的情況下以違背農民意願的方式把土地流轉出去。比如現實中就存在，農民委託管理的土地託管期已到，但是村委會或村集體經濟組織卻將託管的土地超期流轉出去了，這樣的事村委會或村集體經濟組織不能做。

怎樣才算真正“確權”？

記者：在現實生活中，一些地方還沒有開展確權發證工作，有的甚至還沒有把集體土地承包到戶，土地就被流轉出去了。為什麼會出現這種現象？如何化解可能由此引發的矛盾和隱患？

王小映：我國實行農村土地承包制後，土地登記工作沒有及時跟上。首先，開始實行土地承包制的時候，承包地還是允許大調整的，土地權屬不穩定。再者，過去土地確權登記的測量技術不是很發達。另外，也受到財力限制，所以實行土地承包制後就對農村大量的承包地進行確權登記發證是比較困難的。現在看來，這種情況帶來了很多問題，埋下了很多糾紛隱患。

在這種情況下，要加快推進土地確權登記發證工作。如果承包地的土地承包經營權已經完全轉讓給了別人，確權登記發證時可以依據土地承包合同、轉讓合同確權給受讓土地的一方。如果農戶通過出租等方式只是把土地經營權讓與別人，那就要給這些農戶確認土地承包經營權。有些農戶統一把土地出租給了種植大戶或農業企業，承包地塊的邊界變得很不清楚，在這種情況下，簽訂的流轉合同可以繼續保持，但對於流轉後的土地，可以重新指界並在此基礎上進行測量、確權、登記和發證，完善相關手續。這樣才能為後續的流轉提供安全保障。

確權登記發證對於土地流轉健康發展相當重要。目前，土地流轉市場已經發展起來，土地流轉對土地確權登記發證提出了迫切要求，必須加快推進土地承包經營權的確權登記發證工作。

記者：《物權法》明確了土地承包經營權“用益物權”的屬性，今年中央1號文件要求抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記辦證工作，同時指出，可以確權確地，也可以確權確股不確地，這二者是否矛盾？應該如何準確理解“確權確地”與“確權確股”的關係？

王小映：土地確權是對土地承包經營權這一用益物權的確認，是對土地財産權利的確認。土地承包經營權確權，就是要確認直接及于物(也就是土地)的土地承包經營權，應該確權到物、確權到人。土地確權必須搞清楚兩點：一是把“物”搞清楚，“物”就是土地，要調查清楚土地的形狀、位置、四至邊界。另外，要把“權”搞清楚，需要確權到人，確認這個“權”由誰來享有、土地承包經營權人是誰。這兩個確認要無縫銜接，都不能存在問題。“權”對應“物”，這個“物”就歸這個土地承包經營權人，這樣結合起來，確權才是完整的。這是土地承包經營權確權的一個最基本的要求。

但是，在現實中這方面的工作遠沒有到位。有些地方在土地承包時，沒有把土地發包到戶，或者實行了承包制，但是沒有承包到具體地塊，只是承包到賬，至於這塊地到底位於哪個地方，有沒有邊界，都沒有説明，這就是“虛擬承包”。這些虛擬承包的土地往往由集體經濟組織來管理經營。這種情況下，可以考慮對農戶確股而不確地。即便如此，也要在股份公司或股份合作社內部把農戶的股權搞清楚。所以，要把土地確權和確認股份這兩個概念區分開來，不能混同，在實際工作中不能簡單地替代，不能説確了股就不存在土地確權的問題了。

糧食安全誰來“確保”？

記者：一些地方開展土地流轉後，隨著工商資本入村，大量連片的耕地被改變農業用途，有的雖然與“農”沾點邊，但也不種糧食，流轉土地“非農非糧化”問題嚴重。您怎麼看待這個問題？為何不提倡企業長時間大面積租賃農民土地？

王小映：在土地流轉過程中，尤其在推進工業化、城鎮化和農業現代化的過程中，要防止兩類現象：一是出現大量的所謂“不在地主”或兼業農戶的情況。農民進城了但不放棄土地，卻又不用心經營土地；有些農民跨省遷移，土地仍然保留在手中不流轉出去，可能就撂荒了。這會造成土地資源浪費，對農業發展很不利。另外一種情況，是一些工商企業資本以投資農業的名義圈佔土地、進行土地投機。這兩類現象都要進行規範。對工商企業進入農業尤其是受讓土地要做一些管制，因為農業本身經營效益比較低，公司進入農業並大規模承租、受讓土地，要考慮到底會給農業帶來什麼？它們的真正目的是什麼？目前，有些地方已經出現了公司企業以發展農業的名義大規模承租、受讓土地，然後進行“非農非糧化”經營的現象，這對糧食安全很不利。

對於公司經營農業尤其是受讓土地，政府要進行必要的許可管制。哪些行業、哪些産業可以進入？哪些要限制進入？進入農業的公司需要哪些資質、是否必須有經營農業的經驗？能否受讓土地？對這些都要進行必要的政策規範。有一些領域，比如設施農業、農業科研實驗和養殖業，需要大量的資金投入和高技術投入，這些投入是農民幹不了的，政府可以引導公司進入這些領域。對於糧食生産，應當更多地培育種植大戶、家庭農場和農民專業合作社，讓留在農村的有經驗、有能力的農民家庭由“小農”發展成為家庭農場或種植大戶，進行規模化糧食生産。這樣有利於防止土地“非農非糧化”，有利於國家糧食安全。

“宅基地”該如何流轉？

記者：農村集體建設用地分為兩類，一類是經營性用地，一類是公益性用地。今年中央1號文件提出，“引導和規範農村集體經營性建設用地入市，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”那麼，同等入市、同權同價是什麼意思？它將給普通老百姓帶來什麼？

王小映：農村集體經營性建設用地主要是集體所有性質的工業用地及其他非農産業用地，包括規劃為工業、商業、旅遊、商品房用地的集體土地。農村集體經營性用地要入市的話，肯定要和城鎮國有經營性建設用地市場並軌。可以從三個方面來理解中央文件提出的“同等入市、同權同價”的涵義：

第一，在一級市場上實現並軌，農村集體經營性建設用地和國有土地一樣，可以通過出讓、租賃、入股三種方式進入市場，形成統一的一級市場。

第二，在二級市場上實現並軌，農村集體經營性建設用地出讓後，就可以和國有出讓土地一樣進行轉讓，形成統一的二級市場。這意味著，將來經營性建設用地不管是國有還是集體所有，實行統一的使用管理制度，建立統一的一級市場和二級市場。

第三，在市場監管、稅費義務等方面與國有土地實行同等對待。要在政府統一的規劃管制和市場監管下，和國有土地一樣在統一的土地有形市場上進行“招拍挂”出讓，在這個過程中也要承擔和國有土地一樣的稅費義務。在統一規劃管制下，通過在市場開放、市場監管、稅費義務等方面與國有土地實行同等對待，進而實行同權同價。一塊集體土地與一塊國有土地，如果其區位相當、條件相似、規劃用途相同，經過統一的土地有形市場入市，繳納同樣的稅費之後，獲得的收益也應當是一樣的。同權同價就是這樣一個概念。

這方面的改革確實難度很大。這樣的改革無疑會增加農民的財産性收益，尤其是對於城市化地區、經濟發展較好的地區和城鄉結合部，通過集體經營性建設用地入市，農民能夠更多地分享土地收益、分享財富增值。

記者：山東、天津等地有不少讀者來信反映，當地存在趕農民“上樓”現象，把置換出來的宅基地用於填補建設用地指標。對這種現象應該怎麼看？農民的宅基地應該怎樣依法依規流轉？

王小映：從現行法律來看，農民宅基地使用權是一種不可轉讓的用益物權，是一種具有福利性質的集體土地使用權。法律規定，農民的宅基地只能“一戶一宅”，不能“一戶多宅”，就像經濟適用房一樣，一個家庭只能享受一次。宅基地是一種福利性、保障性的住房用地，在現有法律下宅基地使用權是不能轉讓的。

但問題是，農民的宅基地和房屋有流轉的市場需求，因為農民進城或者舉家遷移後，就面臨將其轉讓出去的需求。目前法律規定宅基地不能轉讓，但從城鄉一體化的要求來看，必須改變這樣的局面。從宅基地的取得和性質來看，雖然它是福利性配給的，但也是農民的財産。所以，無論如何，最終宅基地還是要逐步實現流轉。

宅基地的流轉可以參照城鎮居民經濟適用房改商品房的方式進行。首先要確認是否符合政府交易許可要求，確認是否符合“一戶一宅”，然後再補繳價款或者增值收益就可以進入市場。這方面的改革還要做一些區別對待，比如，要將“一戶一宅”與“一戶多宅”、違法用地等情況嚴格區別開來，進行分類管理。

現在的情況是，宅基地不允許流轉，很多地方就通過土地整治來盤活農民的宅基地，讓農民“上樓”，把宅基地騰退出來，從而增加建設用地指標。開展土地整治，通過整治來盤活農民宅基地是一條可行的路子，但是要尊重農民的意願。同時也需要兩條腿走路，在發揮好政府作用的同時，也需要依靠市場去配置盤活宅基地，不能全部都交給政府。因為，如果唯一依靠整治置換的方法來盤活宅基地，就很難判斷農民“上樓”之後財産是增加了還是減少了。在市場缺失的情況下，宅基地及房屋值多少錢，就説不清楚。在這種情況下，農民的利益很容易受損。

從長遠來看，必須逐步改革宅基地使用管理制度，讓宅基地流轉起來。比如，可以通過給集體補繳地價款、給政府補繳增值收益，以“付費升級”的辦法將宅基地使用權升級為一種可以轉讓的土地使用權如集體出讓土地使用權，這樣整個土地和房屋就可以進入市場流轉。

((人民網-人民日報)