新土改或以地方試點先行帶動突破 嘉善或再試點

來源:中國證券報 2013-10-22 08:47:00

  隨著廣東南沙新區探索集體用地流轉改革首次明確,土地改革試點的“星星之火”正在鋪開。中國證券報記者近日獲悉,十八屆三中全會有望對土地改革做出總體部署,未來一段時間土地改革具體路徑傾向於地方先行試點,然後帶動制度突破。
  其中,浙江嘉善和杭州、廣東南沙、安徽宿州等,有可能成為新一批“吃螃蟹者”,從而帶動“土地換股權”、土地流轉信託等方面試點推進。在總體方向上,促進農村集體建設用地流轉、將土地改革與金融領域結合、保障農民在土地流轉中的權益將成為重要目標。
  “以點帶面”路徑明朗
  中國證券報記者近日從權威人士處獲悉,十八屆三中全會有望對土地改革做出總體部署,但在制度層面短期可能難有重大突破。未來一段時間,在土地改革具體路徑選擇中,地方試點先行,然後帶動制度突破的模式可能更獲青睞。
  今年初,國土資源部在佈置今年土地管理制度改革領域主要工作時,對農村土地制度改革著墨較多,包括深化農村土地産權制度改革研究和探索、深入推進徵地制度改革試點、研究出臺集體經營性建設用地流轉指導意見、部署開展宅基地制度改革試點、總結推廣農村土地股份制改革經驗和做法。
  分析人士認為,這種側重點將在十八屆三中全會上有所體現,即農村土地制度的突破空間將大於城鎮用地。
  城鎮化進程推進,對農村土地改革提出新要求。
  權威人士表示,儘管具體內容尚不明確,但在未來的農村土地改革過程中,政策目標已明朗:促進農村集體建設用地流轉、將土地改革與金融領域結合、保障農民在土地流轉中的權益。這種方向與推進城鎮化和經濟增長、縮小城鄉差距的目標相符。
  5月以來,國土資源部針對不同的政策主題,組織多輪調研。儘管外界期待中央層面能有實質性政策出臺,但多數分析人士認為,由於各地經濟發展程度、土地資源稟賦等差異,“一刀切”的政策措施恐難以推出。未來政策路徑將傾向於對不同類型試點進行深化,在合適時機進行推廣,然後通過“以點帶面”方式促進政策突破。
  嘉善或再成“試驗田”
  在農村土地改革試點過程中,浙江無疑是先行者。知情人士表示,作為全國首個國家級縣域科學發展示範點的嘉善,很可能被納入“新土改”試點範圍。
  與嘉興類似,嘉善的土改方式為“兩分兩換”,即宅基地和承包地分開,搬遷與土地流轉分開,在依法、自願的基礎上,以宅基地置換城鎮房産、以土地承包經營權置換社會保障。從2009年開始,嘉善嘗試發放農村土地流轉貸款,成為較早將土地改革與金融領域結合的案例。
  分析人士認為,將土地改革與金融領域結合,有助於提高土地流轉效率,保障農民在土地流轉過程中的收益,是政策鼓勵方向。
  杭州、寧波等地實行的“土地換股權”模式,有望以試點形式得到推廣。6月,國土部部長姜大明和副部長王世元在杭州調研時指出,留用地制度(“土地換股權”為該項制度的重要方面)是杭州市保障失地農民權益、反哺村集體經濟發展的一項重要舉措,既有效推進徵地工作,又持續保障失地農民權益,杭州要在現有基礎上進一步探索完善,為徵地制度改革探索出一條新路子來。
  土地流轉信託的推廣也是大勢所趨。近日,國內首款土地經營權流轉信託——中信·農村土地承包經營權集合信託計劃1301期問世。按照方案,上述土地流轉信託試點在我國首批現代農業示範區中的安徽省宿州市埇橋區展開,首期流轉土地面積為5400畝,遠期目標約2.5萬畝。類似的土地流轉信託曾在福建沙縣、湖南益陽有過探索。
  《廣州市南沙新區條例(草案)》近日起徵求意見,明確了探索集體建設用地流轉試點。海南也制定《海南省農民集體建設用地管理辦法》,嘗試製度突破。
  分析人士認為,土地改革將主要在現有方向基礎上推進,實質性突破恐難實現。在具體實施過程中,業已做出嘗試的城市可能再度“吃螃蟹”,成為新一批土地改革試點城市。
  制度破局尚需時日
  儘管有多個領域改革可期待,但短期內要想在制度上實現土地改革的根本破局恐非易事。分析人士認為,多項法律條文存在障礙,加之農村土地確權工作尚未完成,決定土地改革的制度突破恐不及外界預期。
  權威人士認為,在十八屆三中全會上希望土地改革實現上述突破並不現實。一方面,根據今年的“一號文件”,我國要用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。在上述工作完成前,無法實現土地制度根本改革。另一方面,由於《土地管理法》尚在修訂過程中,其關鍵條款修改將面臨重重困難。要改變城鄉用地二元結構並非易事。
  為滿足新增的國有建設用地需求,在現有基礎上挖潛可能更為現實。其中,國土部今年多次部署的城鎮低效用地開發試點,極有可能在十八屆三中全會後推開。今年國土部多次力推土地集約節約利用,目的同樣在於提高土地利用效率。
  按照國土部規劃,徵地制度改革試點可能在不久的將來推進,但不會在大範圍內動搖這項制度本身。業內人士認為,為防止突破土地指標,城鄉用地增減掛鉤制度將在未來一段時間內,繼續作為規範用地的主要制度而存在。
  儘管土地改革預期強烈,但為防止土地粗放和違規利用,有關部門在對城鎮建設用地指標的制定和審批過程中,仍將維持嚴格標準。

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