各地強化系統協調和因地制宜建設“韌性城市”——讓城市發展更加可持續

來源:人民日報 2022-08-01 14:02:34

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“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出,建設宜居、創新、智慧、綠色、人文、韌性城市。韌性城市理念被納入國家戰略規劃,也把韌性城市帶入大眾視野。

受訪專家認為,韌性城市是一種城市類型、城市運作模式和城市發展的思維範式。城市不斷發展,對運作模式的探索也在不斷深化。

城市像彈簧一樣有張有弛

什麼是韌性城市?它是指城市像彈簧一樣有張有弛,憑藉自身能力預防及減緩各種壓力和衝擊,並且迅速從中恢復的城市類型。城市充滿“韌性”,不意味著完全避免災害,而是指通過不斷學習、不斷加強對災害特徵和城市防災能力建設的認知,達到適應災害的目標。

在同濟大學建築與城市規劃學院科研管理部主任、城市規劃係副教授赫磊看來,雖然都強調應對災害,但與傳統防災理念相比,韌性城市由研究單一災害轉向研究多種災害;由工程性防災轉向避災、減災、防災與容災綜合應用;由預測致災因子風險轉向研究承載體——也就是城市本身的多系統複雜性。

出現這些“轉向”是因為城市需要提升應對不確定性的能力。赫磊指出,國內城市、尤其大城市和特大城市建設密度大,高樓林立和地下空間開發等因素使得城市更加立體;同時氣候變化導致極端氣象災害的發生頻率、強度、範圍等有所增大,兩相疊加將帶來嚴峻挑戰。

最近幾年,公共衛生問題也擺到城市發展面前。“2017年北京市地震局曾率先在相關文件中提及‘提高城市韌性’,也就是説,過去我們更關注天災。”基礎設施全方位綜合服務企業AECOM中國區高級副總裁、ESG可持續戰略與發展負責人張祺説,自2020年開始,新冠肺炎疫情不斷考驗著城市應急響應和自我修復能力,使人們愈發意識到公共衛生安全也會引發城市出現“不確定性”。

更重要的是,現代城市中各個系統緊密相連,一個節點遭到災害破壞,都有可能帶來嚴重後果。在這種情況下,韌性城市理念對城市發展具有積極意義。

目前,中國已有部分城市從頂層設計角度點明瞭建設韌性城市的重要性。北京、南京、成都等地的政府工作報告、城市總體規劃中均可見到相關説法;此外,還有地方建立城市風險賬本,為城市“體檢”、提前排查各種風險,並據此對現有基礎設施、社會組織等加以改造升級。

張祺告訴記者,目前城市數量由增量轉入存量階段,提升城市“韌性”不僅體現在新建城市中,也應對已建成的城市各項基礎設施補短板、強弱項,將新理念全面融入當前工作,唯有如此,城市生命力才會更加可持續。

多部門協同,多層面發力

近年來,對城市發展的探索一直未曾停歇,催生了海綿城市、低碳城市、智慧城市、適應性城市等一系列概念,那麼它們與韌性城市是否矛盾?創建這些“城市”對於韌性城市建設有何幫助?

赫磊認為,這些理念和韌性城市理念並不矛盾,還可將前者視作韌性城市的具體措施,所有行動都指向建立更加系統全面的城市防護系統。例如,在地下空間原有消防的設施基礎上,加裝前端監測傳感設備,進行多元大數據融合併研判預警;同時為管理人員配備手持終端裝置,由管理平臺規劃巡檢路線和巡查頻率,對風險先期處置,做到風險感知——預警——處置的閉環管理。再如,根據地下空間易受災和排水防澇的特點,運用科技手段,開展適應洪澇災害的城市土地利用和地下空間開發利用,臨災時根據預測開展應急平災轉換,如地下車行隧道改為行洪通道、地下停車庫改為洪水調蓄設施等,實現城市防洪韌性提升。“建設好智慧城市,必然會為韌性城市夯實科技根基。”赫磊説。

張祺談到,“這些理念由不同職能部門負責落實,從不同專業方向解決問題,説明它們都有所側重。”但城市是複雜耦合的超級系統,城市發展也絕非是某一個維度“獨立前行”,“所以相較于‘孤軍作戰’,韌性城市更注重多部門協同合作,達致經濟、社會、基礎設施、生態等多層面的綜合發力。”

從這個角度講,韌性城市的內涵不僅包括基礎設施韌性、制度韌性、經濟韌性、社會韌性等具體內容,更強調這些系統間的相互依存、相互聯繫。

張祺所在的公司在建設粵港澳大灣區的東涌新市鎮擴展項目中,于海岸線的天然潮間帶設置高低不平且模擬天然生態環境的生態磚和紅樹林——生態磚儲存潮退後留下的海水、以形成潮汐池,紅樹林保護海岸線,同時提升景觀和美學價值;建設人行道、單車道和景觀廊——打造低碳生活方式,實現人與自然互動;在東涌東擴展區建設商業區、住宅區——滿足經濟發展和人口居住需求。

“自2017年項目啟動至今,其生態海岸線海濱規劃及建設得以順利實施,離不開交通、環境、海洋、市政發展和經濟等多個團隊跨專業深度協作,我認為這體現出在韌性城市建設中多專業整合與全週期合作的重要性與必要性,最終成果也高度符合當今國際推行的ESG(環境、社會、治理)理念——在環境方面提高生態韌性、在社會層面保護當地文化又促進了就業與商業發展,而在治理方面則充分聽取市民意見,確保設計理念與市民需求吻合。”張祺説。

雖然強調綜合全面建設城市,但受訪專家表示,城市各有特點、偏向重點也不完全相同。“全國各地面臨的災害種類、風險差異很大,不同災害對不同城市的影響差異也很大。”中國城市規劃學學會城市安全與防災規劃學委會副主任委員羅翔説。

以國外城市為例,日本仙臺受地震影響,鞏固了防海嘯基礎設施建設和能源保供;南非開普敦則特別重視災害發生後可能産生的種族歧視問題。“規劃建設韌性城市,應根據當地氣候地理條件、災害風險和經濟社會發展狀況,重點突出因地制宜,採取相應對策和措施。”羅翔表示,用“一把尺子”簡單度量可能導致韌性城市建設與發展出現偏差。

構建“軟支撐”,發揮“人”的作用

如果説基礎設施、科技支撐、物資儲備等是提升城市韌性的“硬資源”,那麼提升社區組織動員能力、增強人民群眾應急知識儲備,就是“軟支撐”。

赫磊説,在空間視角上,城市系統由微觀到宏觀分別是社區——街區——城市,每個層級都是一套完整系統,整個城市遵循已有規律和經驗日常運轉與防護。一旦局部地區發生超預期的偶發事件,影響會從社區逐級擴大到整個街區、城市;應對突發事件,屬地化原則和當事人的應急處置是限制災害擴大的重要措施,因此,韌性社區既是韌性城市的微觀體現,也作為城市治理的基本單元加強城市韌性。

今年以來,國內許多社區在預防、處理突發事件中扮演了更加積極有為的角色,向建成韌性社區又邁出堅實一步:2月,山東省泰安市東湖社區一位網格長髮現居民樓地下室起火,立刻通知社區派出應急隊滅火;5月,四川省成都市金科苑社區同志願者一道,對轄區內殘障人士進行入戶走訪;6月,北京市朝陽區繡菊園北區社區與物業聯動,前者協調醫院、送醫買藥,後者負責跑腿對接,幫助不能出社區的居民解決用藥難題。

清華大學公共管理學院副教授藍煜昕認為,韌性社區至少包括能動性、冗余性和敏捷性三方面特徵,而上述案例體現了這些社區已具備相關特徵,比如風險衝擊下有主動性和自組織能力,迅速回應、使衝擊影響降到最低等。

張祺説,志願者及各地疫情防控阻擊戰中涌現出來的採購團“團長”,作用不容小覷。這部分居民雖在日常公共事務治理中影響有限,但作為社區領導力的“蓄水池”,非常態下能發揮關鍵作用,成為提升“韌性”的重要因素。

社區最具主觀能動性的是人,因此打造韌性社區,要求普遍提高居民的參與性、擴大居民志願服務隊伍,並且增強防災應災培訓和安全教育,形成“自下而上”的修復功能,從而為構建城市韌性建設提供“軟支撐”。

“例如收到暴雨預警通知,就要考慮更換通勤方式、以乘坐地上交通工具取代地鐵出行,或者按照預警要求錯峰延時通行等,提前避免可能産生的地下空間洪澇災害。”赫磊説,還應在平時加強應急處理知識學習、提升應急處理能力,如此才能在遇到災害時自救互救。當每個個體都各司其職,整座城市的災害損失就會降低,韌性就能提高。

“城市從初級走向成熟,每一階段都包括環境與人的認知的互動反饋,培育群眾的危機意識,也能促進學習、反思,實現自上而下的管理和自下而上的治理相協同,形成更加韌性的城市規劃建設管理新局面。”赫磊説。

(責任編輯:孫悅)
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