〔編者按〕

房地産稅試點來了！10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議決定：授權國務院在部分地區開展房地産稅改革試點工作。

從2003年首次提出“對自住房進行徵稅”到2021年“在部分地區開展房地産稅改革試點工作”，房地産稅可謂十餘年磨一劍。在當前的時間點上，為何要開徵房地産稅？將帶來哪些影響？執行難點何在？我們特別邀請了北京大學光華管理學院金融學系助理教授張宇進行解讀。

為何在當前推出房地産稅試點

對於房地産稅的立法歷程，張宇進行了簡要梳理：

·1984年工商稅制改革，房地産稅被分為房産稅和城鎮土地使用稅兩個稅種；

·1986年《中華人民共和國房産稅暫行條例》實施，成為目前房産稅的適用依據。條例中，所有非營業的個人用房納入免稅範圍，因而排除了80%以上的可徵稅房産；

·2003年，黨的十六屆三中全會首次提出對自住房進行徵稅；

·2011年，上海和重慶率先開展自住房房産稅改革試點；

·2015年，房地産稅納入第十二屆全國人大常委會立法規劃，正式為房地産稅立法劃定時間表；

·2018年，十三屆全國人大一次會議提出，健全地方稅體系，穩妥推進房地産稅立法；

·2021年10月，全國人民代表大會常務委員會授權國務院在部分地區開展房地産稅改革試點工作。

房地産稅的立法過程經歷了較長週期，為何在當前推出？官方給出的口徑是“為積極穩妥推進房地産稅立法與改革，引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地産市場平穩健康發展”。

“房地産稅涉及面廣，制度設計難度非常大，充分討論、凝聚共識，試點先行、立法推進，是房地産稅改革的一個可取思路”，張宇表示，房地産稅改革擬定在當前推出，首先，它是與中國住房制度改革、“房住不炒”等促進房地産市場穩定發展的政策聯繫在一起的。

第二，房地産稅有助於促進社會公平。開徵房地産稅為地方政府公共服務籌措資金，更加注重為本地居民提供可持續的公共服務。比如，此前上海在試點中就明確了徵稅的目的就是為了抑制投資投機需求，徵稅用途是公共租賃房的建設與維護；重慶的徵稅用途和上海類似，用於保障性住房建設等支出。另外，考慮到過去試點中房地産稅含有免征面積等機制設計，是一種累進稅，也具有調節財富分配，促進社會公平的作用。

第三，減少地方政府對“土地財政”的過度依賴，對從源頭上抑制房價的過快上漲有正向作用。2020年，我國常住人口城鎮化率達63.89%。從改革開放之初不足20%，到“十三五”末超過60%，中國城鎮化發展成就顯著。與城鎮化同步進行的是大量基礎設施的建設，而這背後離不開土地出讓金的大力支援。參考發達國家80%城鎮化率的平均水準，可預期未來我國城鎮化的速度終會逐漸放緩。

如果説“土地財政”是不可持續的，那麼在高價值地塊減少和既有基礎設施增多的趨勢下，將來靠什麼資金來新建和維護基礎設施呢？徵收房地産稅無疑是一個可納入考慮的方案。它既能夠緩解地方財政過於依賴“賣地”的問題，又能在一定程度上從源頭抑制房價的過快上漲，能夠為解決地方財政問題提供一個潛在的出路。

從國際上來看，徵收房地産稅是普遍做法。美國各州稅率實際稅率在0.27%-2.4%不等；日本對保有環節徵收固定資産稅和都市計劃稅。固定資産稅基準稅率長期保持在1.4%，都市計劃稅稅率在0.2%-0.3%，但徵稅評估價通常只有房屋市場價的一半。以美國為例，美國的房産稅是地方政府的主體稅種和最重要的收入來源，平均佔到地方政府總財政收入的50%以上（調整後口徑）。

房地産稅會帶來哪些影響

張宇認為，積極穩妥推進房地産稅立法和改革，做好試點工作，毫無疑問有利於“房住不炒”政策的實施。從長期來看，房地産稅有利於打擊炒房，引導住房合理消費。那麼，房地産稅對個人和家庭、房地産企業以及地方政府等又將産生哪些具體影響？

張宇分析：

首先，對於個人和家庭來説，因為持有的房産類型、數量和價值不同，受到房地産稅的影響也不相同。按照重慶和上海兩地的經驗來説，都會劃定一定的免征面積，因而有正常居住需求的居民對於房地産稅的感受並不明顯。對於持有多套房産或高端房産等需要繳稅的個人或家庭來説，房地産稅會增加持有成本。那麼，當他們考慮是否繼續投資房産的時候，就會傾向不買，會降低市場上對於房産的需求，無論對於新房市場還是二手房市場都是如此，所以新房和二手房的價格預計都會受到一定程度的影響。由於此次房地産稅開徵仍為試點，考慮到之前上海和重慶的經驗，徵稅力度一開始可能並不會太大；而若此輪試點徵稅力度與上一輪試點有明顯差別，則可能對資産價格造成更明顯的影響。

其次，關於徵收房地産稅是否會減少房價的波動程度，從國內外看，目前尚無實證研究支援相關結論。由於房地産企業不是此次房地産稅的直接課稅對象，受到的影響也是間接的。企業日常所需繳納和房地産相關的稅：一是房地産開發中的稅金；二是持有房地産需要繳納的稅金，也就是説企業一直都在繳納中。此外，房地産稅對房價究竟有多大影響，目前還比較難斷言。但以上海的經驗來看，過去10年間上海房價持續上揚但慢于其他一線城市，雖然2020年有過小幅上漲，但整體漲幅保持穩定，可以説房地産稅在“房住不炒”方面還是發揮了一定作用的。

第三，對於地方政府來説，有利於增加一種可持續的財政收入來源。通常來講，房地産稅收入高，地方財政收入也就更充裕，相應地在公共服務和基礎設施方面的投入也就更多。地方政府就可以更好地、更有能力地為居民和企業服務，提供更加完善和優質的公共服務。

此外，房地産稅還將可能影響人口流向。不同於全國統一性很強的限貸政策，房地産稅作為一種還處於試點階段地方稅，中央只是制定了大致框架，具體細則由地方確定。因為各大城市的發展階段不一樣，居民收入不一樣，房地産市場的發展程度也不一樣，可以預期，每個地方的房地産徵稅政策也會不一樣，對於人才和人口的吸引力也會不一樣，這會對未來我國的城市人口格局造成一定影響。

房地産稅徵收難點有哪些

在張宇看來，房地産稅改革試點工作提速，但在徵收過程中仍有難點。

第一，徵收範圍劃定難。

我國政府很早就提出了“住有所居”的目標，僅從自有住房比例來説，這一目標的推進是高度成功的。我國的住房自由比例已達85%，遠高於國外（美國65%，德國53%）。我們之所以會感覺住房問題嚴重，一是因為自有住房與居住需求的錯配極其嚴重，要麼有些人是擁有家鄉而非工作城市的住房，要麼有些家庭擁有的是遠低於居住需求的住房；二是政策聚焦于自有住房而非租房市場，租房市場扭曲嚴重，具體表現為租住的生活品質顯著低於自有住房的生活品質，且租房市場供給不足。按照《決定》中所指出的徵收範圍：試點地區的房地産稅徵稅對象為居住用和非居住用等各類房地産，不包括依法擁有的農村宅基地及其上住宅。也就是説其徵收對象不僅包括擁有住房的城鎮居民，甚至理論上還包括小産權房、城中村住房的産權人等。如果房地産稅的免征範圍比預期小，那麼其徵收人群規模有可能是非常廣泛而超出個人所得稅的徵收人群規模的。

來源：西南財經大學中國家庭金融調查報告

第二，房産價值評估難。

在美國，房産的價格由專業的房産評估師來評定，評估價值和市場價值較為接近，地方政府按照一定的稅率對房産進行徵稅即可。但是當前中國的房産評估機制尚不完善，而徵收房地産稅的依據就是現有房産的價格，欠缺真實有效的反映房價的手段，如何實現合理徵稅也將也成為一大挑戰。

第三，從土地財政向房地産稅轉型，過程將註定艱難。

從全國範圍來看，2020年全國土地出讓金約8萬億元，凈收益約4萬億元，假設遠期房産稅需要完全替代土地出讓金收益的40%，即1.6萬億元，按照某些機構預測的我國住房總市值約320萬億元，每人平均住房市值約40萬元來計算的話，大致可以預想會有兩種徵收方案可供參考：

•方案1：無減免面積，則稅率需要達到0.5%；年每人平均2000元；

•方案2：減免首套，則稅率約需達到2.5%；應繳者年每人平均10000元 ；

無論是方案一還是方案二，對於居民都會形成較大的稅負壓力。如果未來想用房地産稅來替代“土地財政”，是很困難的。從這個意義上講，房地産稅只能在一定程度上作為補充。

第四，如何使用差異化稅率以及免征政策，在調整貧富差距的同時，不至於讓居民感受到稅負的大幅提升，這也是目前大家普遍關注的問題。

張宇表示，此次房地産稅授權的試點期限為五年，也就是鼓勵地方政府去大膽嘗試，希望在五年時間內探索出值得全國推廣的經驗。期待未來5年，地方政府各顯其能，探索出一條適合中國的房地産稅改革道路，真正降低國人住房壓力，提升國民的幸福感。

（作者張宇，現任北京大學光華管理學院金融學系助理教授）