“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，依託輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協同發展水準，培育發展一批同城化程度高的現代化都市圈。建設都市圈，提升區域發展競爭力，已成為構建新發展格局的一項重要任務。

都市圈介於大城市和城市群之間，是以相互之間較為緊密的社會經濟聯繫為基礎形成的空間。都市圈區域各類城市的行政邊界雖然存在，但限制逐漸被打破，勞動力、資金、技術、數據等要素通過有序流動實現合理佈局。

多維分析

把握都市圈化特徵

在城市向大型化、中心化發展的過程中，都市圈化已成為中國城鎮化空間格局的新特徵。

一是人口增長呈現都市圈化特徵，人口加速向核心城區以外溢出。城鎮化水準的提高帶來人口不斷向大城市集聚，但受制于核心城區有限的發展空間，人口由中心向週邊溢出，外圈層人口加速增長，與核心城區的人口密度差逐漸縮小。外圈層逐漸成為未來城市新增人口的主要承載地，預計未來將吸納都市圈內超過70%的新增人口。

以北上廣深四個較為成熟的都市圈為例，人口外溢特徵突出，外圈層節點性城市增加較多。2010年至2017年，上海都市圈核心城區人口增量為64萬人，同期週邊城市圈層人口增量接近核心城區的2倍，達125萬人。2001年至今，北京都市圈核心城區人口增速放緩甚至轉為負增長，同期環京多數區縣人口加速增長，廣陽、固安等區縣增速提高至4%。在珠三角地區，新增人口在廣州、深圳之間分佈，一批節點城市和小城鎮人口增加較多。

二是就業通勤呈現都市圈化特徵，跨行政區通勤已成規模。中心城市與周邊城鎮聯繫日漸緊密，大量勞動力工作地和居住地分離，往返于都市圈中心和週邊圈層之間，行政邊界對勞動力的制約正在減少。

以北京都市圈為例，大數據顯示，有超過36萬人工作在北京，居住在環京，其中三河、固安、廣陽人數最多。近11萬人居住在北京，工作在環京，其中三河、香河、廣陽佔比最大。

三是空間擴張呈現都市圈化特徵，週邊節點城市開始網狀化發展。在核心城市之外，週邊節點城市加速發展，各城市從自我迴圈式發展逐漸向大中小城市各具活力、結構合理的多級網路化城鎮體系轉變。區別於以往的單中心模式，特大城市空間規劃正在向郊區新城、衛星城多中心發展模式過渡，在分工合作、優勢互補的基礎上，形成聯動發展的都市圈“共生體”。例如，江蘇太倉市、昆山市與上海嘉定區是緊鄰區域，“嘉昆太”協同創新圈已成為虹橋國際開放樞紐重要的功能承載地和溢出承接地。

四是産業聯繫呈現都市圈化特徵，按價值鏈分佈實現良性合作。城鎮體系演變帶來了産業佈局的重構，都市圈內外圈層的聯繫不斷加強，可以更大範圍有序轉移和合理分佈價值鏈不同環節産業，進而更大程度發揮區域發展的規模效益和集聚優勢。

以上海都市圈汽車産業集群為例，核心圈層承擔總部管理與商貿功能；30千米圈層集中于技術研發、學校培訓、汽車博覽等領域；50千米圈層在緊密零件、發動機等零部件生産環節更具優勢；80千米圈層主要提供物流、測試場、內飾生産等服務；120千米圈層主要負責物流運輸、發動機及整車生産。

重點突破

提升都市圈競爭力

隨著經濟進一步發展，人口體量較大、密度較高的都市圈，規模經濟優勢將更加突出，必將釋放更大的經濟增長潛能。預計到2035年，中國將建成4個至5個引領全球的國際大都市圈，20個左右結構合理、集約高效、産業高端、生態宜居、具有國際影響力的都市圈，以及一批小型都市圈。借鑒國內外先進都市圈發展經驗，結合我國都市圈發展現狀，建議從下述四方面突破，進一步提升都市圈競爭力。

第一，提高都市圈創新能力。在創新保障方面，加大研發投入與政策支援，激勵創新行為，保護創新成果。加大行業領軍企業研發扶持力度，加強重點創新主體培育。制定創新人才引進措施，對創新人才給予獎勵支援，並配套創新培育、創業扶持等支撐性、便利化服務，對利用市場化手段引進海內外優秀人才的仲介機構及用人單位予以支援等。

在創新環境方面，深化都市圈産學研合作機制。以創新型大學為核心推動協同創新，鼓勵開展跨學科、跨部門協作研究，鼓勵企業、園區與高校開展合作。搭建融合各類資訊的創新服務平臺。完善産學研合作相關政策法規，明確産學研各主體間的利益分配、智慧財産權歸屬等問題。健全專業化、市場化技術服務和仲介服務體系，改善技術成果評價、智慧財産權交易服務和産權保護執法環境等。

在創新分工方面，推動“創新尖峰+産業高地”的都市圈空間建設。當前，我國都市圈産業空間重構加速推進，産業高附加值環節主要集中在核心區，製造業及一般性服務業向外圈層外溢轉移，都市圈週邊區域迎來加速發展新階段，形成“創新尖峰和産業高地”相輔相成的“核心—週邊”結構。

在都市圈核心區，應著力發揮風險投資、創業投資、股權投資等資本工具作用，助力創新型企業成長，以資本鏈驅動創新鏈和産業鏈，放大創新頭部效應。通過創新政策、完善機制、強化服務，營造更完善的發展環境，提升整個都市圈的創新濃度、資本厚度、開放力度、服務密度、産業高度和人口熱度，讓都市圈更好成為新技術、新産業的策源地和孵化器，促進都市圈在全球價值鏈中的地位躍遷。

第二，促進都市圈産業一體化發展。在利稅方面，建立共用機制。通過稅制改革，建立GDP分計、稅收分享制度，推動區域産業協同。結合區域實際，建立相關分享機制，有效提升核心城市和周邊城鎮的合作動力。例如，深汕（尾）特別合作區在財政收入、土地收益、GDP核算及能耗指標等方面制定了成本共擔、利稅共用機制。

在要素方面，統一市場，破除壁壘。推動區域協同合作，必須打破地域分割和行業壟斷、清除市場壁壘，營造規則統一開放、標準互認、要素自由流動的市場環境。從人力、技術、金融服務、市場準入等方面制定區域協同發展政策。

在空間載體方面，推進園區共建和創新成果異地轉化。通過股份合作、飛地自建、託管建設等模式推動異地園區共建，實現産業協同發展和互動共生。例如，上海外高橋（啟東）産業園是由上海外高橋保稅區聯合發展有限公司和江蘇啟東濱海工業園開發有限公司共同成立的合資公司，雙方各佔股本60%和40%，稅收收益按照6：4分成。

此外，要加強都市圈核心城市和週邊區域的創新合作，推動創新成果的異地轉化，形成長期合作機制。

第三，全面提升都市圈對外開放水準。在區域開放方面，以都市圈為核心形成區域開放新高地。以服務貿易為重點推動區域開放，釋放區域發展新動力。在東部沿海都市圈實施更高水準的服務貿易開放，提升東部地區在擴大開放中的引領作用，並逐漸擴展到內陸都市圈。同時，加強國際樞紐門戶基礎設施和海關特殊監管區建設。

在金融開放方面，以都市圈為抓手推動金融市場國際化。加快推進金融服務業開放，以開放促競爭。重點推進放寬市場準入，在信用清算、評級徵信等金融基礎設施領域，增強市場透明度和公平性。此外，優化金融開放佈局，依託不同城市職能和定位，推動不同區域更大範圍、更深層次、更寬領域的金融開放。

在製造業開放方面，擴大開放領域，提升開放層次。在製造業已基本開放的基礎上，推動製造業開放向高端邁進。進一步落實汽車、船舶、飛機等行業開放要求，放寬外資股比限制，特別是汽車行業外資股比限制。在智慧製造標準制定、智慧財産權等領域廣泛開展國際交流合作。把推進先進製造業發展作為一項戰略舉措，通過減稅降費、放寬市場準入、實施公平公正監管、加強智慧財産權保護等政策措施，為先進製造業發展創造良好環境，推動製造業從中低端向中高端水準邁進。

第四，建立都市圈應急聯動機制。構建區域性公共資源應急調配機制。在應對突發公共災害時，需打破傳統上以行政區劃和行政等級為基礎的公共資源調配機制，構建更加快速、高效的區域性公共資源應急調配機制，避免災害和風險擴散。

建立都市圈智慧應急應用平臺。在都市圈層面加快建設應急管理綜合應用平臺，打造扁平高效和移動便捷的管理服務工具，構建快速響應和綜合協調的應急指揮體系，打造共建共治共用共創的應急管理資訊化新模式。

都市圈城市間建立常態資訊交流機制。及時、準確通報突發事件資訊、衛生應急工作資訊等。建立聯席會議制度，分析研判都市圈公共衛生安全形勢，研究決定應急合作事項。在突發事件資訊、應急平臺、應急保障能力建設等方面常態交流，推動城市基層政府和相關部門建立應急合作機制。

以都市圈為單位定期開展跨區域聯防聯控應急演練。通過演練，完善指揮機制和處置程式，提高快速反應能力，為跨省聯合應對重大突發事件積累經驗，有效提升跨區域綜合救援能力，確保重大突發事件發生時，特別是在交通、能源、通信中斷等極端條件下，國家衛生應急隊伍能高效有序開展衛生應急處置。

系統謀劃

增強都市圈治理能力

目前，我國已形成或正在形成的都市圈有30多個，這些都市圈處於成熟、成長、培育不同階段。隨著區域經濟深化發展，都市圈總體數量還可能增加。應將都市圈作為一類重要的空間載體，認識、尊重、順應都市圈發展規律，提高都市圈發展品質。

都市圈發展需要多主體發揮合力。當前，我國城市規劃建設治理以行政區為單元。建設現代化強國，需要城市管理、規劃、建設相關部門樹立都市圈意識，建立系統思維，培養與提高統籌治理都市圈的能力。

一是統籌空間、規模、産業等基本結構。結合現有中心城市、城市群、經濟帶特徵以及重大區域發展戰略要求，合理確定都市圈未來空間發展方向。既要充分考慮交通、科技等發展條件，積極構建大都市圈，也要努力實現緊湊式發展，做強做優小都市圈。結合各城市已有産業基礎、資源稟賦及其在都市圈的區位優勢，明確主導産業和特色産業。推動産業協作協同，引導産業在都市圈合理佈局、實現集群化發展。推動都市圈服務業與製造業深度融合，形成以現代服務業為主的産業結構。

二是統籌規劃、建設、治理等重點環節。科學確定不同都市圈的功能定位、發展目標和建設路徑。在特定都市圈區域，統籌規劃核心城市、區域中心城市、地區中心城市、微中心功能，使不同類型、不同功能的空間各美其美，美美與共。如江蘇省蘇州市在下轄的太倉市建設婁江新城（中德創新城），對標上海“五大新城”，成為上海大都市圈的姊妹城，就是統籌規劃、推動“滬蘇同城化”的重要成果。

此外，應聚焦重大、關鍵基礎設施與公共服務平臺，實施一批新基建項目。如成渝雙城經濟圈共同建設工業網際網路平臺，服務兩地企業。培育和形成自上而下、自下而上、從左到右等不同方向的治理力量，共同匯聚都市圈發展的強大合力。

三是統籌改革、科技、文化等強大動力。大力推進都市圈人口、土地、資本、技術、數據要素自由流動，放大都市圈同城化效應。加大智慧都市圈科技平臺建設力度，根據都市圈生活性、生産性應用場景，建設綜合性管理數據庫，提供民生服務，促進産業發展。發掘都市圈共同的歷史文化淵源，打造區域文化品牌，對外樹立一體化形象，對內形成強大的向心力。

四是統籌政府、社會、市民等多元主體。發揮政府聯席會議機製作用，以共同編制規劃等方式，促進形成都市圈共同願景，加速解決都市圈共同面臨的現實問題。充分發揮社會組織作用，培育更多數量、更高品質的區域行業協會、學會、産業聯盟等社會平臺組織，讓政府與社會組織協同發力。尊重市民對都市圈發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵市民通過各種方式參與都市圈治理，促進都市圈共治共管、共建共用。

（執筆：馮奎 洪進 莊德林）